国土空间规划中如何加强城市设计

段进（中国科学院院士，东南大学建筑学院教授，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会副主任委员），本文刊登于《城市规划学刊》2020年第5期

建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局三生空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段。随着“五级三类”国土空间规划体系的基本建立，如何建立与之相匹配的规划技术标准体系，成为规划工作者广泛关注的焦点。

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”，明确了城市设计在国土空间规划编制、提高国土空间品质中的重要作用。城市设计作为“城市环境品质提升”的有效工具，与法定化的国土空间规划到底是什么关系？新时代国土空间规划体系中城市设计该扮演什么样的作用和角色？如何充分发挥城市设计在国土空间品质提升中的作用？这一系列问题都困扰着广大规划工作者，急需通过技术标准体系加以规范和引导。

2019年12月，自然资源部委托我们组织全国专家开展《国土空间规划城市设计指南》（以下简称《指南》）的研究，在城市设计积极响应生态文明建设，顺应国土空间规划技术标准体系重构大局，探索新的技术思路、方法和实施管理路径等方面形成了一些思考。

一、生态文明建设中城市设计内涵拓展

十八大提出加快推进生态文明建设，标志着我国城市建设从以生产要素和投资驱动为特征的资源过度消耗型模式逐步转变为以创新和财富驱动为特征经济、社会、环境协调发展的技术提升型模式，从外延走向内涵。在生态文明建设的背景下，根据国土空间规划全域全要素综合管控的新要求，应对城市设计的经济、社会、环境等内涵进行更多思考。

《指南》研究因势利导，对城市设计的价值、对象、途径等方面进行了必要的拓展。在价值导向上，以生态系统优化、历史文脉传承、功能组织有序为基本原则，强调人与自然的和谐共生，历史文脉的传承积淀，社会包容的人文关怀，创新发展的空间品质，而不仅仅关注景观风貌与特色。在工作对象上，突破原有的城镇发展区范围，拓展至各类生态保护与控制区、农田保护区、乡村发展区等。在技术途径上，通过公共政策途径和技术管控方法与空间规划、建设管理以及社会实践紧密结合，实现对人类聚落及其环境的相互关系和结构形态进行多层次、系统化和整体性组织安排与空间创造。

在此基础上，进一步明确国土空间规划中的城市设计是基于对人居环境多层级特征的系统辨识，多要素特征的统筹协调，以及生态文明和可持续发展理念下自然、文化保护与发展的整体认识，运用设计思维，借助规划传导，通过政策推动，对区域、城市、社区、场所等不同尺度和层级的人类聚落及其环境系统，形成整体布局的结构优化，生态系统的健康持续，历史文脉的传承发展，功能组织的活力有序，风貌特色的引导控制，公共空间的系统建设，实现美好人居和宜人场所的积极塑造。

二、“一张蓝图”中城市设计内容融入

新时期的国土空间规划主要通过机制和空间两方面的协同来解决以往规划类型过多、内容重叠冲突的问题。在机制协同方面，自然资源部成立，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；在空间协同方面，基于国土空间基础信息平台同步开展国土空间规划“一张蓝图”建设，多规划、多学科共策共谋，实现各类空间资源的精准管控和综合整治，为规划全生命周期管理奠定基础。

然而，与法定规划的衔接是城市设计一直以来面临的难题。脱离于国土空间规划的、以“城市体形环境构思和安排”为主要内容的传统城市设计，难以融入国土空间规划的“一张蓝图”。《指南》明确了城市设计与“五级三类”国土空间规划相融合的关系构架，提出在国土空间规划中运用城市设计的思维和方法，从空间环境品质的角度对规划编制形成反馈，提升“一张蓝图”制定的科学性和艺术性，将“提高规划编制和管理水平”贯穿于国土空间规划的各层级、各阶段。

以总体规划阶段的城市设计为例。《指南》强调除了特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计内容，还要在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总体规划有效衔接。尤其应对城镇乡村与山水林田湖草海的整体空间关系、蓝绿空间网络等内容提出优化建议，并将这一内容体现到“三条控制线”的划定过程中，塑造具有特色和比较优势的国土空间格局和空间形态，从而优化资源环境底线约束。

三、全域用途管制中城市设计思维运用

传统城市设计主要聚焦于城市建设区域，对农业和生态空间关注较少。在城乡人居环境高质量发展与“美丽中国”国土空间开发保护利用的关键命题下，整合生产、生活和生态全域空间，进行山水林田湖草海全要素管控急切需要城市设计思维的全面融入。正如著名规划学者培根所说，“任何地域规模上的天然地形的形态改变或土地开发，都应当进行城市设计”。因此，如何在国土空间准入、规划选址等用途管制环节体现城市设计思维，实现生态——空间——景观关系的一体化提升，是研究的重要出发点。

研究中创新性地将城市设计思维运用在农业、生态空间用途管制中，并十分强调不宜简单套用城市空间的设计手法，而是以生态美丽、自然原真、整体和谐为原则，对农业、生态空间内的各类人工行为进行引导控制，提出生态设计策略和以人工环境自然化为导向的导控要求（如生态网络与生态景观、地形地貌、蓝绿空间网络、大地景观、活动场所等），最大程度守住环境品质的底线、提高国土空间的品质。究其实质，是以文化作为人与生态关系的媒介，以设计思维将人工之美有机嵌入自然原真之美，使人工与自然融为有机整体，实现全域“美丽国土”的科学管控。