广州是国内最早开展控制性详细规划编制管理的城市之一。一直以来，广州详规工作聚焦精细化与全流程管理，为城市严守发展底线、维护公共利益，保障高质量发展发挥了重要支撑作用。按照中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以及自然资源部《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》部署要求，广州持续探索详细规划编制与管理模式的优化。

广州控制性详细规划编制管理工作经过了四个阶段。从1980年代起开始编制街区规划，到1990年代开展分区规划、2005年推进分区规划整合及控制性导则，再到2010年后控规全覆盖，形成了规划编制与管理的“四个体系”。

一是技术体系。 自2005年提出“规划管理单元”概念以来，广州逐步建立起详细规划分层编制体系。在规划管理单元层面制定法定文件，在地块层面制定管理文件。

二是法规体系。 目前形成了“1+2+N”城乡规划法规标准体系：“1”是指《广州市城乡规划条例》， “2”包括《广州市城乡规划技术规定》、《广州市城乡规划程序规定》，分别明确控规编制的技术标准和程序要求，“N”包括控规审批管理的系列制度文件。

三是运作体系。 广州2006年成立城市规划委员会，是全国最早建立规委会制度的城市之一。现行第四届规委会在大规委会下设主任委、地区委、环艺委、交通市政委四个专委会，运作架构持续健全，形成公平、专业、高效的议事制度。

四是监督体系。 全市建立控规“一张图”平台并持续动态维护，不断加强法定规划成果的智能化管理。基于“一张图”平台，进一步开发了详细规划设计端——审查端——许可端——管理端的辅助工具。目前审查端的控规技术审查工具，实现了79个审查事项、417个审查要素智能化审查。许可端实现了12项指标自动提取，42项指标辅助自动生成，不断提升规划智能化水平。

图1 从设计端到许可端的智能化辅助工具

在国土空间高质量治理背景下，详细规划编制管理工作被赋予更高的要求。以加强分层分类为主线，广州正在不断推进详规创新探索与优化提升。

1. 构建详细规划分层编制管理体系

为落实国家、部省关于健全规划实施传导机制的工作要求，广州提出 “单元-地块”详细规划分层体系。其中，单元详细规划是承接国土空间总体规划要求、开展地块详细规划编制管理的依据。当前，广州正在以番禺区为试点，开展单元详细规划编制管理探索。

单元结合15分钟社区生活圈规模，形成用地面积2-4平方公里、人口规模3-10万人的空间范围。单元详细规划以区级国土空间总体规划确定的组团为编制范围，依循组团指引作为编制依据。单元规划承担了总体规划“目标性要求”与详细规划“指标性管控”的转译桥梁，为地块详细规划编制管理提供了可实操、可检验、可校核的指引要求，着力破解了过去总控尺度差异大、传导路径不畅的问题。

图2 广州市国土空间规划体系构建设想

2. 结合精准评估有序推进现行控规优化

广州在基本实现控制性详细规划全覆盖的情况下，按照“尊重现实、分步评估、有序优化”的思路，有序开展现行控规评估，保障“新总规”与“旧控规”之间的顺利衔接。

评估工作重点从符合性、支撑性、适应性、实施性等四个方面开展。其中，近期重点评估现行控规对总体规划确定的底线要素、重大设施的符合情况以及对城市近期重点项目的支撑情况，查摆现行控规与国土空间总体规划核心要素的矛盾冲突。

结合评估结果以单元为单位有序推进详细规划合理优化。在单元层面制定问题清单，区分总详矛盾冲突的紧急程度，实行差异化处理方式。涉及总体规划核心要素的，优先纳入近期详细规划编制计划，率先启动详细规划优化调整工作。

1.刚弹一体，建立近远结合的详规编制管理模式

单元详细规划立足远期发展目标，通过指标、功能区、实线、虚线以及点位等差异化管控方式，强化底线要素、规模结构与民生公益设施管控，刚性传导国土空间总体规划要求。同时，建立单元规划指标统筹机制，实现规划指标与管控要求在单元内动态平衡，提升市场配置要素的管控弹性。

地块详细规划响应近期开发需求，按照单元总体管控要求，强调面向实施，深化与土地开发管理全流程相结合，并针对公益性用地、产业用地、其他经营性用地提出差异化的管控指标要求，充分提高规划的适应性。

图3 单元详细规划导则示例

2. 城乡一体，推动详细规划全域全要素覆盖

结合土地用途分区要求，将城镇开发边界内详规单元划分为一般城镇单元、重点发展单元、城市更新单元、历史保护单元、战略留白单元等5类单元，将城镇开发边界外地区划分为农业农村单元和生态景观单元等2类单元。不同类型单元按照其要素特点及管控需求，实行差异化的详细规划管控指标及编制要求，促进全域谋划的高质量发展。

其中，城镇开发边界内单元建立“通则式+特色化”的管控方式。聚焦提升城市空间精细化与品质化，通过明确差异化管控要点的方式，促进不同地区高品质规划、高质量管理、高水平实施。城镇开发边界外农业农村单元结合土地全域整治、生态修复等工作，推动乡村群统筹发展。

图4 广州市国土空间详细规划单元划分类型

3. 增存一体，推动存量地区高品质与精细化管理

着力推进存量地区精细化治理，健全城市更新单元规划管理制度。广州相继出台了城市更新“1+6”系列技术文件，赋能存量地区高质量发展。

城市更新单元统筹存量地区双评价、城市设计、历史保护、土地整备等技术内容，强调存量发展背景下更新地区的责任目标，保障重大基础设施与民生设施建设、重点功能区与重点产业项目落地。

图5 蔡边一村城市更新单元改造效果图

1. 深入衔接规划管理与行政事权

为实现规划编制管理与政府行政事权充分对接，在镇街范围内结合村居边界、产业园区、社会管理网格等行政管理、社会管理边界进行单元划分。通过强化单元与行政辖区相协同，为详细规划提供责、权、利相匹配的实施基础，保障详细规划实施落地。

图6 单元划分示意图

（左：行政村、园区边界；右：单元划分方案）

2. 建立详细规划“规建管用监”一体化管理制度

探索建立详细规划 “一年一体检、五年一评估”制度。基于规划单元，以镇街为主体，健全评估数据收集制度，支撑开展详细规划实施管理的动态监测与定期评估，作为下一年度制定详细规划编制计划重要依据，构建“规建管用监”闭环管理机制。

3. 健全详细规划全流程配套管理政策

为保障国土空间详细规划工作部署，广州组织编制《广州市国土空间详细规划编制指引（建议稿）》，明确新时期详细规划编制的工作重点。在此基础上，进一步开展包括详规单元划分、详规评估、详规管理协调等专题指引制定工作，优化详细规划全流程制度设计。

立足于新时期国土空间详细规划的改革导向，广州通过优化完善详细规划编制与管控模式，积极探索建立强化规划传导、加强全域管控、尊重市场规律、面向实施管理的详细规划制度，不断提升规划治理水平。

如果说总体规划是描摹城市未来的大轮廓，“行千里以致广大”，大气磅礴，那么详细规划就是刻画人的尺度，“极高明而尽精微”，精雕细琢。

重庆在构建从总规到详规、规划单元-街区-地块穿透式层层落实、层层细化的空间规划体系中，创新引入场景营城规划方法，以详细规划塑空间，设计做场景，详细规划和设计融合共同提升品质，营造充满情感的空间，铸魂塑形，画境文心、心心相印，从而不断吸引人、集聚人、塑造人、成就人，使富于魅力的场景真正成为城市发展的内生动力，规划真正成为城市发展的引领力量。

2021年7月1日的天安门广场就是一个伟大的场景，习近平总书记提出的“一带一路”、“美丽中国”，特别是中国式现代化，也是一个个宏大的场景。凝聚情感、传递光明、创造美好，这都是人之常情、发展之本，需要详细规划详细地规划、控制和引导，同时这也是一个日进寸功，长期不间断营造的过程，时间的价值最终会以空间的品质呈现出来，城市也正因为有了人的不断聚集，才会彰显“城，所以盛民也” 的恒久价值，城市也才有了恒久的发展动力。这就是我们倡导以详细规划将空间规划提升为场景规划，用场景营城推动产城景融合、城乡景融合的重庆城。

首先，场景营造就是创造充满情感的空间；其次，人需要有情感的空间；最后，美好的场景能聚集人，并成为城市的内生动力。详细规划是近人尺度的规划，通过场景营造实现对人需求的个性化满足，满足“人民对美好生活的向往”，是实现对高质量和高品质的时代回应。

图：四划联动的大规划路径

“四划联动”就是以谋划找定位、策划定功能、规划落空间、计划促实施的系统路径，在总体规划指导下，运用场景营城思维，以重点功能片区为载体，融合详细规划和城市设计作为手段展开。

贯彻落实习近平总书记“优化空间布局，完善功能配套，彰显山水之城、美丽之地的独特魅力”的指示要求，以“山水之城、美丽之地”总场景统领全市，强化中心城区极核引领功能，谋划推进一批城市重点功能片区更新提升，策划规划建设现代都市功能新场景。坚持重庆市“多中心、组团式、网络化”城市空间布局，因地制宜为各个功能片区赋予主导功能，深化落实职住平衡、产城融合的规划要求，持续推动城市更新提升。

具体工作方法上，一是通过根植优良城市功能本底和禀赋，精准发力。二是承载未来城市发展定位与功能，持续用力。三是构建全面系统开放的功能片区体系，凝心聚力。规划形成大-中-小微三级层次分明、特色鲜明、上下联动、相互支撑的重点功能片区体系，共形成12大重点功能片区，并进一步结合不同片区特点，细分形成约50个中场景、100个小微场景的开放体系。各层级功能片区都要找准定位，并将之与详细规划的单元、街区充分融合，形成详细规划和城市设计编制的指南针和任务书。

图：重庆中心城区重点功能片区

已有6大重点功能片区：长嘉汇、广阳岛、科学城、枢纽港、智慧园、艺术湾

拓展6大重点功能片区：汽车城、明月湖、金寸滩、航空城、生物城、缙云山

通过策划进一步明确片区功能载体，为详细规划的各类用地性质、功能组合、城市形态、高度强度密度等提出明确导向。一是充分挖掘片区发展的内涵，形成与核心价值体系相对应的主体功能。二是充分挖掘生态、人文、历史等特色资源要素，构建特色场景空间。三是策划主题鲜明的活动及功能性项目，形成场景空间的具体支撑。

一是通过城市设计深化策划的内容，以城市设计来设计场景。二是运用 “六态协同”，即“场”是生态与形态构成，“景”由业态、活态、神态组织，生态沁人、形态宜人、业态塑人、活态聚人、神态动人，“场”与“景”共同凝聚人心，形成心态悦人的场景营造方法。三是将城市设计研究制定的场景导则，统筹纳入需批准的详细规划法定化，指导供地规划条件及后续项目审批许可，场景贯穿国土空间规划、建设和管理全过程。四是详细规划需精准划定“蓝线、“绿线”、“紫图片线”、“黄线”，并制订严格的空间管制措施。

图：重庆市场景营城指标体系

图： 寸滩邮轮母港片区场景营造导则

通过详细规划生成项目，即将规划核心内容精准翻译为项目实施计划清单，并与工作任务一同下达，形成任务书、责任人、时间表，强化详细规划一张蓝图统筹项目实施的作用。一是大数据赋能，科学提取规划实施储备项目。二是坚持“目标导向、需求导向、问题导向”，精准确定实施项目。三是强化“规划统筹”，深入开展项目建设前期空间协同论证。

图：规划生成项目

1、长嘉汇（存量提升场景营城范例）

在“长嘉汇”功能片区中，谋划片区定位为“历史人文风景眼，山水城市会客厅，商业商务中心区”。在策划阶段，精心塑造朝天门“山水之门、人文之门、开放之门”，匠心打造弹子石—龙门浩城市会客厅，精心雕琢江北记忆之城、未来之城。在规划阶段，重点对金融综合示范区、卫国路片区、钟楼广场片区开展详细规划设计，实现规划的详细管控和有序引导。在计划阶段，按照政府、市场分别划定规划实图片施项目库。

图：长嘉汇

2、广阳岛（生态文明场景营城范例）

在“广阳岛”功能片区中，谋划片区定位为“长江风景眼、重庆生态岛、智创生态城”。在策划阶段，构建五大价值体系，精心策划重点项目，形成长江经济带绿色发展示范事业体系和项目集群。在规划阶段，统筹城乡两大空间、统筹生态与建设两大领域，深化片区“一岛两湾四城”的总体场景空间格局和分区场景管控内容，突出生态管控，对山水林田湖草保护修复、海绵城市建设、城乡环境保护等提出具体要求。在计划阶段，制订并实施建设行动三年计划，统筹示范任务和重点项目建设。

图：广阳岛”

3、科学城（创新发展场景营城范例）

图片在“科学城”功能片区中，谋划片区定位为“科学家的家、创业者的城”，聚焦科学主题“铸魂”、面向未来发展“筑城”、联动全域创新“赋能”。在策划阶段，核心区域以“智汇客厅、科学公园”两大名片为引领，策划科创街区、科学山麓、科学谷、科学绿岛等12项重点项目集群。在规划阶段，营造生产、生活、生态、人文四大场景，并将相关内容纳入详细规划管控体系。在计划阶段，拟定土地开发建设时序，从六大方面制定近期重大项目建设实施计划清单。

图：科学城

穿透式传导、刚柔相济、多规合一、城乡融合、怎么管就怎么编，这既是详细规划体系的原则，也是目标，实践一直在路上。重庆场景营城的规划与实践概括起来就是“三层四划五量六态”。三层，即构建贯穿总规到地块，大、中、小微三层级重点功能片区场景体系。四划，即“谋划定位、策划功能、规划空间、计划实施”的大规划技术路径，层层落实，人人尽责。五量，即“框定总量、盘活存量、做优增量、提高质量、调控流量”，使详细规划想用、能用、管用、好用。六态，即营造场景，使其生态沁人、形态宜人、业态塑人、活态聚人、神态动人、心态悦人。至此，谓之“详细规划：创造充满情感的空间”。

图：盘活存量

通过确权、赋能、更新盘活等手段盘活存量资源，以城市更新提升主动优化详细规划，不断提高规划经济性。

图：提高质量

通过开展专项规划为详细规划提供横向支撑，制定详细规划技术标准及规范文件，完善技术标准体系，并积极开展规划师、建筑师、工程师“三师”进社区、进乡村工作。

图：调控流量

制定建筑总量管控细则，建立“流量池”，遴选实施项目，精准投放；也借鉴重庆“地票”相关经验，探索建立增减挂钩机制，完善新、旧区和跨区域转移机制。

图： “六态”

本文来源：中国国土空间规划