土地整治在不同地区、不同阶段有过多种相似的名字，土地整理、土地整治、土地综合整治、国土整治以及新近的国土空间整治。世界上提出土地整理较早的国家或地区，如德国、法国、俄罗斯、加拿大等，将调整土地利用结构和土地关系，实现土地规划目标的实施过程称为土地整理；日本则称为土地整治或整备；韩国称为土地调整；我国台湾地区称为土地重划。在我国这些名词一直在混用。回顾我国土地整治的历程，可以划分为以下几个阶段：

1.第一阶段：以《全国土地开发整理规划（2000-2010年）》为标志

从20世纪90年代中期开始，我国工业化城镇化发展进入快车道，各项建设用地需求持续增加，加之生态退耕战略的实施，全国耕地数量骤减，为了保护耕地，国家开展土地开发整理。1997年中共中央国务院在《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中要求“积极推进土地整理，搞好土地建设”，首次提出了土地整理的概念。1999年修订实施的《中华人民共和国土地管理法》中提出“国家鼓励土地整理”，赋予了土地整理法定地位。2003年颁布了《全国土地开发整理规划（2000-2010年）》。土地整理内容包括三项，即农田整理、未利用地开发和建设用地废弃地复垦。整理目标主要是通过实施各类整理项目，增加有效耕地面积。整理项目能否立项一个重要的指标是“出地率”。

2.第二阶段：以《全国土地整治规划(2011～2015年)》为标志

2012年国务院批准颁布了《全国土地整治规划（2011～2015年）》，《规划》中把土地整理改称为土地整治。土地整治仍然主要聚焦在农用地的整治，增加耕地数量，提升耕地质量上。土地整治的内容包括：高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩、新农村建设、低丘缓坡荒滩未利用地开发、工矿废弃地复垦利用等。土地整治由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变。整治内容中增加了“新农村建设”和“城乡建设用地增减挂钩”，单纯的农用地整理开始向建设用地（主要是农村建设用地）和城镇延伸。通过土地整治获得“耕地占补平衡指标”和“城乡建设用地增减挂指标”，成为推动土地整治的最突出的抓手。

3.第三阶段：《全国土地整治规划（2016～2020年）》为标志

经过十多年的土地整理、土地整治工作的开展，土地整治目标与内容发生了巨大的变化。2016年颁布的《全国土地整治规划（2016～2020年）》为了适应新的发展的需求，土地整治内容、整治范围有了较大的深化。整治内容包括：农用地整理、农村建设用地整治、城镇低效用地整理、土地复垦、土地生态整治等五类。明确增加了“城镇低效用地整理”和“土地生态整治”。这与2017年批复的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》相一致。规划纲要明确提出了国土综合整治任务，整治目标是构建高效规范的国土开发开放格局、安全和谐的生态环境保护格局、协调联动的区域发展格局。综合整治内容包括：城市化地区综合整治、农村土地综合整治、重点生态功能区综合整治、矿产资源开发集中区综合整治和海岸带和海岛综合整治。

这一阶段，土地整治开始跨入到分区分类整治的阶段，分散的开发整理项目向集中连片的综合整治转变；农用地整治由单纯增加耕地数量，向耕地数量-质量-生态并重整治转变；由重点农用地整治向保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变。

4.第四阶段：以建立国土空间规划体系为标志，土地整治进入新时代

2019年发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立“五级三类”国土空间规划体系，形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。2023年下发的《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》提出土地综合整治活动原则上应分别在国土空间规划确定的农业空间、生态空间、城镇空间内相对独立开展，稳定空间格局，强调了土地整治的空间性。国土空间整治（土地整治）是以全域全要素为对象，以全面优化国土空间格局、推动城乡融合发展、推进现代化建设为目标的综合整治。

回顾土地整治的演化历程，从土地整理、土地整治到国土综合整治，整治的内容和范围不断拓展和深化。从单纯的耕地整理到农村整治，再到全域全类型的三大空间综合整治；从增加耕地数量到耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，再到未利用地开发、城市“三旧”改造；从简单局部的微小土地改造到独立的开发整理项目，再到区域性、功能性、系统性的国土综合整治，我国土地整治事业不断适应经济社会发展要求，在推进国土空间治理现代化中发挥着越来越重要的作用。

不同的土地利用方式都要求相应的土地条件与之相匹配。而大多数土地条件或多或少并不能与土地利用要求相适应，土地整治就是实现这种不适应到适应的手段。

土地整治的本质就是通过技术、资本和劳动的投入以及观念的转变，开发或创新土地功能，消除不利因素的影响，优化改善土地利用条件的工程活动。如通过开发和创新土地功能，将自然土地投入使用；通过消除不利因素的影响，创造适合土地利用方式的条件；通过保护和改善土地利用条件，实现土地的高效可持续利用等。

土地整治是土地利用永恒的内容。不同的土地利用方式对土地的功能与条件有不同的要求，当土地条件不能适应土地利用时，则需要通过土地整治实现“人与国土关系的再调适”。土地整治的主要目标、主要内容取决于国家经济、政治与其发展需求。不同的历史阶段需求类型、需求量不断变化，为满足需求所进行的土地利用不断的变化，土地利用与土地条件之间便不断有新的矛盾和冲突。同时，土地自身的变化也会引起土地条件与土地利用的不协调。这种不协调的存在即土地整治存在的价值所在。因此，发展需求的动态性和阶段性，决定了土地整治的动态性和阶段性，而需求的相对稳定性也正是土地整治目标相对稳定的阶段性的本质原因。

新时代国土综合整治是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项土地制度的顶层设计。新时代国土综合整治的本质是实施国土空间总体规划、优化土地利用系统状态、提高生产能力的关键过程，核心是区域空间格局塑造、土地质量与适宜性提升、土地利用生态环境保护与改善和土地利用系统内部生产要素协调。

《辞源》一书中，乡村被解释为主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二条第二款中，乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。秦朝地方政权实行郡县制，在郡以下设县或道，县以下设乡。因此，乡村空间即县城以下的国土空间。乡村空间在历史、地理、文化等综合因素的时间催化下，形成了独立分散、设施薄弱，受自然影响深刻的乡村空间特征。城市化进程的推进在给城市空间带来了显著变化的同时也对乡村空间以及农业生产方式产生了不同程度的影响和冲击。新时代面向中国式现代化的土地综合整治需要开展乡村空间重构，对乡村地域中的生产空间、生活空间和生态空间进行优化调整，实现产业发展集聚、居民生活集中、资源利用集约。

随着城市化潮流不断推进，逐步形成以城市为中心的空间格局。我们以城市为中心向外围逐渐推移，以乡村空间所发挥的农业功能为基础，综合城镇化水平、地形条件等体现其区位差异性，将乡村抽象为三个圈层，构建了乡村空间重构理想模型。

第一个圈层是靠近城镇部分即近郊区，应是以现代化农业、工厂化农业为主，供应鲜活农产品。第一圈层的整治路径是以集约换空间、向存量要增量，通过缩减农业生产空间发展工厂化农业，以现代农业生产方式提升区域生产能力与生产规模，促进城乡交融。在不破坏耕作层的前提下，科学界定耕地、设施农用地、建设用地关系，鼓励建设现代化的设施农业，使之农业产值更高，利用效率更高，农业供给在一定程度上可以满足城市居民农产品需求。

第二个圈层是农村腹地即平原区，应是以规模化、集约化农业为主，供应大宗农产品。第二圈层的整治路径是积极开展土地整理和复垦，提高耕地集中连片度与机械化程度，优化农田生态系统，提升农田质量和稳定性，以集约化、规模化的生产方式保障区域生产能力。以“长牙齿”的硬措施，落实耕地保护粮食安全硬任务硬责任，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。

第三个圈层是山区丘陵地带，应以传统化、生态化农业为主，发展家庭农场与休闲农业结合的复合型生态农业。第三圈层的整治路径是维持或适度降低农业空间利用强度，通过发展生态化农业与循环农业，减少资源消耗和自身碳排放，优化或增强区域生态系统和环境功能。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统化治理，以生态化、传统化农业发展为导向，建设特色农产品优势区、乡村农业旅游示范区，走人与自然和谐共生的现代化综合整治之路。

国土空间整治就是要实现适应新时代高质量发展要求的国土空间格局的调整。农业空间重构是国土空间整治的重中之重。对于不同类型农业空间的整治，要以实现不同农业空间功能、适应新时代生产方式和生活方式为目标，开展区域性、系统性和精细化的土地整治。

在乡村空间重构背景下，不同的空间尺度的农田整治目标不同。区域尺度乡村空间重构重点在于提高环境质量、投入能力、服务能力等；农田尺度重点在于提高耕地质量的稳定性、抗逆性、缓冲性等，田块尺度重点在于提高生产要素的转化及其效率。

在农田尺度上，可以通过农田生命共同体重构提升农田质量。农田生命共同体重构是指多种类型均质单元重组、生物环境系统（林-草-作物植被、动物种群环境等）与水生态环境系统优化重构、提升生产经营基础设施与服务能力建设等。其作用在于，有利于提升区域耕地系统质量和产能，提高区域生态环境质量，提高多功能综合利用，提高土地的综合功能与效益。具体包括，开展水系统重建与水环境保障，重塑骨干河、渠排灌蓄水功能，分类开展坑塘整治，优化机井布局；应用林网系统格局优化与生态功能提升技术，配置农田防护林、行道树、护岸林、护村林；恢复与重构特色农业景观风貌，增加生活景观区、生产景观区、生态景观区；通过障碍因素消除、土体重构、精细平整、土壤培肥、基础设施重构等构建农田功能单元。

在田块尺度上，土地整治的重点目标是提高耕地质量。耕地质量的提升可以分为三个阶段（或者是三种类型），如图所示：