在实施城市更新行动的战略背景下，加强城市更新规划的总体统筹和系统谋划，对完善城市更新方法体系具有重要意义。城市更新的规划统筹应重点把握规划与实施大小合一、战略与行动近远合一、各级事权上下合一的3个“合一”策略。本文结合山东省潍坊市在国家第一批城市更新试点中的实践探索，着重从规划编制、规划传导、工作组织3个方面，探讨城市更新规划统筹的工作要点，并对当前发展阶段城市更新行动面临的困境和优化方向提出了思考与见解。本文转自：中国名城杂志社，欢迎分享。
在实施城市更新行动的战略背景下，加强城市更新规划的总体统筹和系统谋划，对完善城市更新方法体系具有重要意义。城市更新的规划统筹应重点把握规划与实施大小合一、战略与行动近远合一、各级事权上下合一的3个“合一”策略。本文结合山东省潍坊市在国家第一批城市更新试点中的实践探索，着重从规划编制、规划传导、工作组织3个方面，探讨城市更新规划统筹的工作要点，并对当前发展阶段城市更新行动面临的困境和优化方向提出了思考与见解。本文转自：中国名城杂志社，欢迎分享。
【作者简介】
王 纯 中规院（北京）规划设计有限公司高级城市规划师，全过程工程咨询中心主任
杨婧艺 （通信作者） 中规院（北京）规划设计有限公司规划设计一所助理规划师
戴林琳 北京大学城市与环境学院副教授
引 言
在我国城镇化迈入规模扩张与质量并重的新阶段，推进城市更新行动成为贯彻落实新发展理念，推动城市开发建设方式从粗放型外延式转向集约型内涵式发展的必然要求，同时这也是提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措。党的二十大报告提出“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。《 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 》也将城市更新纳入国家重大战略。在资源约束和高质量发展的时代语境下，城市更新需要被赋予更多的内涵和要求。2021年，国家住房和城乡建设部公布了21个全国第一批城市更新试点城市，要求严格落实城市更新底线，率先探索城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。
随着中国城市增长主义走向终结，我国城镇化进程较快的城市在存量更新领域已积累了一定实践经验。深圳是国内较早开始探索城市更新规划范式的城市之一，早期阶段主要以项目为依托，通过划定更新单元统筹相关利益主体，建立城市更新操作机制，后逐渐迭代到片区层面的更新统筹。上海在2021年出台的《 上海市城市更新条例 》中，重点完善了城市更新制度和技术体系，并将城市更新地区划分为潜力发展和改善提升两大类型，实行差异化的政策供给和更新路径。此外，国内外学者试图从新制度经济学、社会学、公共管理学等研究范畴，建构城市更新的理论分析框架。从已有研究来看，多数从城市更新的参与主体入手，着眼于社区的更新行为，引入行动者网络理论、渐进决策理论、集体行动理论[8]等，对城市更新行动的权利关系和协作机制进行深入解析。
由此可见，国内已有的实践主要侧重片区、单元层级的更新规划和实施，对宏观层面的更新规划统筹和引领仍有不足。虽然英国、日本等国家的城市更新历经多轮演化，已形成较为完整的制度体系和规划范式，但适用于我国政治、经济、文化及城镇发展特点的城市更新规划统筹机制尚未健全。近年来，国内各城市纷纷开始编制市级城市更新专项规划，出台了配套政策文件和实施方案，但对于更新规划到底如何实现整体统筹和顶层引领，还需要进一步探讨。在理论研究方面，大多数文章局限于微观尺度更新的实证研究，且主要聚焦空间规划策略和管理策略，缺乏对城市更新整体统筹和系统谋划方面的研究。
因此， 本文基于城市更新行动的战略背景，结合山东省潍坊市的城市更新试点实践与探索，提出面向新阶段的更新规划统筹机制，为我国城市更新规划体系建构提供一定思路借鉴。
城市更新规划统筹的关键策略
1.1 大小合一：规划与实施并重的规划编制思路
我国城镇的更新历程大致经历了“三旧”改造、社区和公共空间的微更新、片区统筹更新3个阶段，更新方式总体上以项目实施为导向。 实施的城市更新形式强调的是地块内部的资金平衡，缺乏对片区和城市功能格局的整体考量，往往会出现遴选项目时“挑肥拣瘦”、公共利益无法得到充分保障、“小账”平衡“大账”超载等问题。另外，宏观层面的规划难以有效传导至中观、微观的实施层面。市级城市更新专项规划主要以引导性条文为主，强制性内容体现不足，市级到片区层次缺乏有效的空间接口，导致规划编制与实施方案脱节。
在新发展理念指导下，城市更新规划编制应向系统思维的整体性治理逻辑转变，将城市功能格局的优化调整与局部地段的更新改造相结合，强化从规划统筹到项目实施的管控指引。 系统分析城市的用地布局、交通体系、公园绿地、公共服务设施、历史文化资源、市政基础设施、城市风貌等方面存在的问题短板，提出更新提升策略，整合片区、轴线、节点等“点、线、面”空间要素，明确具有结构性、战略性的重点更新地区，构建城市功能品质提升的总体空间框架，以城市更新单元和重点更新片区作为空间载体，对项目实施进行空间管控和更新设计指引，承接区级城市更新规划编制和控制性详细规划图则编制。
1.2 近远合一：战略与行动结合的更新时序安排
城市更新是一个持续的动态过程，既要从全局出发，对城市功能结构和各类空间的提升作出谋划，也要结合“十四五”发展规划、近期建设规划，统筹近期实施计划与中远期更新战略，指导规划策略向实施行动转化。 以专项行动计划作为更新工作的重要抓手，衔接市、区两级及各部门的年度计划，明确各专项行动的更新目标、重点任务、实施步骤。同时，在项目策划中关注“时间—空间”的让渡关系，探索短期土地出让收益与长期综合效益的平衡[13]，避免城市更新沦为房地产开发的政策工具。在具体项目的时序安排上，综合考虑更新的战略价值、民生改善价值、建成后的综合效益、实施难易程度等因素，优先将更新价值高、社会风险小、实施成熟度较高的项目纳入近期实施的项目库中。
1.3 上下合一：各级事权相协调的工作组织机制
为保障城市更新中公共利益的最大化，我国多数城市采取“政府主导，市场运作，居民参与”的更新治理模式。 以市、区两级政府事权为主导的更新工作机制成为趋势。然而，市、区政府在城市更新工作的权责划分和财税分配上不甚明确。市级政府对城市更新规划、政策、监管等体系构建不全面，区级实施主体在具体操作中缺乏依据，导致管控和指引传导失效，也难以激发区级政府的工作积极性。另外， 城市更新是一项系统性工程，涉及市政设施、生态环境、交通体系、社区品质等多方面工作，对应不同的职能部门，但各部门之间缺少协调统筹，条块分割，导致更新项目零散，缺乏整合。
因此，城市更新行动需将市、区两级政府以及各部门对应事权的抓手合一，构建高效的城市更新治理机制。 从工作组织上，建立专门的职能机构，负责统筹全市的城市更新工作，联合城市更新行动涉及的部门、县市区，共同搭建协商平台，凝聚各部门、各级事权共识。 在权责划分上，将具体工作和实施项目分解落实，明确牵头主体，把城市更新工作进展纳入各部门绩效考核的关键指标。
潍坊市城市更新行动的实践探索
潍坊市位于山东省中部，全市“七普”常住人口938.67万人。2022年GDP在全国内地城市中居于第35位，现代农业和先进制造业优势明显。其城镇风貌具有典型北方城市的地域特征。2021年，住房和城乡建设部将潍坊纳入第一批国家城市更新试点城市，为非一线城市的城市更新行动提供了典型案例借鉴。
2.1 构建“1+1+N+X”的市级更新规划编制体系
以城市体检评估作为城市更新行动规划的基础和前提。 在体检指标的选取上，分为基础指标和特色指标两大类。 基础指标立足于住建部2021年城市体检评估维度及其指标体系，结合潍坊城市地域特征，删除和调整部分与城市特性不相符的指标，在65项体检指标基础上形成62项基础指标。 在特色指标的选取上，充分体现指标的“可感知性”，将涉及居民就业、居住、出行、娱乐等作为主要选取标准。 例如，将居民夏日出行的体感温度、冬季居住区集中供暖温度、街道步行的安全性等与城市更新工作息息相关的内容转化为多项可量化的指标。 同时，考虑国家政策提出的城市更新底线要求和重点任务，将城市更新居民就地就近安置率、城市更新拆除建筑面积占比、老旧小区改造比例、海绵城市建设达标率等纳入体检范畴。 最终构建由62项基础指标和14项特色指标组成的体检评估指标体系 （图1）。
综合运用面板数据、时空大数据分析、居民调查问卷与社区管理员问卷、实地访谈、横向对标等方法，对城市的人口活力、产业发展、安全韧性、生态环境、交通出行、公共服务品质、历史文化传承等维度的现状特征进行体检评估。深入研究体检指征相对较差的项目，细化落实到具体地段，实现评估结果的 “空间化”。
2.1.2 “1”个城市更新统筹规划
城市更新不仅是解决“城市病”和提高人民幸福感的重要途径，而且是实现城市能级和品质提升的关键举措。潍坊的城市更新统筹规划紧密围绕城市发展目标，对标住建部对城市更新试点城市的工作要求，突出“可感知”“见成效”，对全市城市更新工作制定总体部署方案。主要包括以下3个工作板块。
（1）盘整更新潜力空间
以往的更新潜力空间通常指“三旧”用地、存量用地。 在潍坊的更新底账盘整中，将城市短板突出地区、人民关切的地区也纳入更新行动重点考虑的空间。 共识别老旧小区、老旧厂房、棚户区用地面积37.5 km 2 。结合城市体检评估结果，研判生态脆弱、积水内涝、公共服务短缺、风貌不佳、出行不便等“问题地区”（图2）。通过居民实地访谈和问卷调查识别人民群众认为最亟须更新改造的地区。问卷统计结果显示，老城区、潍柴老厂区及其周边区域、胶济铁路沿线是人民群众认为城市更新迫切程度最高的区域（图3）。
（2）划定城市更新单元
珠三角、长三角等地区在城市更新单元的编制技术方法和治理模式方面已较为成熟。深圳采取“市级专项规划+更新单元规划”两级管理体系；上海将城市更新单元和控规编制单元相结合，强化公共要素空间管控；北京以街区为城市更新单元，指引项目实施。 潍坊在本次城市更新统筹规划中，结合行政管理界线、自然地物、产权边界等要素，将分布零散的更新潜力用地整合划入城市更新单元，指导后续控规和片区更新实施方案的编制。市级层面划定更新单元后，区级实施方案对其进行优化调整，再次反馈给市级进行统筹，实现“市—区”上下校核。
强化城市更新单元的管控指引。 按照更新改造方式，将更新单元划分为保护传承类、优化改造类、整治提升类3类。 保护传承类主要包括历史文化街区和历史地段； 优化改造类主要指以局部改造、功能置换、修缮翻新、景观整治为主； 整治提升类主要针对存在一定安全隐患需要拆除重建的地区。 针对不同类型的更新单元提出量化指引和管控指标，明确各类单元内的建设总量规模上限，严控更新增量，并纳入控规管控内容当中。 在实施环节，原则上以更新单元为基础实现资金平衡，对于重大更新项目难以在单元内部实现资金平衡的，可在多个单元内进行整体统筹。
（3）制定功能格局优化策略
衔接市级国土空间总体规划，提出面向中远期的城市功能格局优化路径。 完善城市空间结构是实施城市更新行动的主要任务之一，潍坊作为工业城市，工业用地规模大且分布零散，“工业围城”的现象突出。另外，潍坊发达的县域经济导致中心城区人口集聚和辐射不强，缺乏高品质的服务设施。这些现实困境都阻碍了城市能级和活力的进一步提升。因此， 本次规划结合市级国土空间总体规划的要求和设想，提出中心城区的城市空间格局优化重点。一是调整工业用地布局， 对产业园区外的零散工业用地进行更新价值评估，明确近期可腾退的空间，并制作用途变更的负面清单，严格限制房地产导向的开发建设。对园区内工业用地提质增效，鼓励探索新型产业用地，识别近期可更新的区域，加强产业配套设施的建设。 二是优化城市中心体系， 对各级中心提出土地用途变更和建设规模的指引，引导要素有效配置，支撑片区特色化发展和城市整体功能提升。
2.1.3 “N”个城市更新行动计划
立足城市空间格局优化目标，从交通、市政、绿地、历史文化等系统层面进行专项研究，结合各部门“十四五”重点项目，提出专项行动计划和重点工程。 潍坊围绕城市安全韧性提升、精致街道治理、绿道网络建设、美好社区缔造、活力水岸塑造、城市名片打造六方面制定专项行动计划，形成城市更新行动的“作战总图”。对接多方实施主体，分解落实更新行动计划与重点任务，同步衔接具体项目，明确项目内容与规模、责任单位、实施时序等，最终形成从行动到项目、从规划到实施的“一览表”（表1）。
2.1.4 “X”个城市更新重点片区
综合城市更新的迫切性、设施现状、可实施性、更新单元等，明确重点更新片区。 潍坊城市更新统筹规划主要明确了三大重点片区，分别是老城片区、寒亭片区和坊茨小镇片区，对重点片区提出更新指引，分类施策。老城区作为老旧小区规模最大，基础设施短板最突出的片区，城市更新的重点是文化赋能、焕发活力、改善民生。寒亭片区作为潍坊北站、国家级新区、中央商务区、深圳工业园等多个政策性区域叠加的片区，更新重点任务是促进产业用地提质增效、提升城市空间品质。坊茨小镇是全国最集中的德、日式建筑聚集区，是潍坊近代工业文明的发源地，具有重要历史文化价值，更新的重点方向是活化利用历史文化资源，盘活周边低效产业用地，整体提升坊茨小镇及其周边地区活力。
在重点更新片区基础上，对接区级实施主体，策划重点项目。 综合考虑人民群众需求、城市能级提升需要、可示范性、可实施性等因素，遴选城市更新重点项目，制定实施时序，明确实施主体，纳入年度实施计划，对重点项目开展策划研究，明确建设规模和强度等管控要求，进行更新主导功能指引，以指导后续项目实施。对于协调难度大的项目由市级事权直接统筹，在全市形成“可示范”“可复制”的更新模式，为后续城市更新工作奠定基础。
2.2 建立“市—区—项目”的三级联动机制
潍坊建立了“市—区—项目”的三级联动机制，试图打通从宏观统筹到中观、微观实施的更新路径。 在市、区两级的事权划分上，总体形成市级协调统筹，区级主导实施的工作机制。市级部门围绕更新目标，统筹城市更新总体结构和布局，提供政策支撑和机制保障。 例如潍坊市政府出台了《潍坊市城市更新实施办法》《潍坊市城市更新资金管理办法》《关于推进城区更新用地工作的实施意见》等系列文件，建立“1+N”的城市更新政策体系，为全市更新工作的开展提供了基本遵循。区政府作为主要实施主体，因地制宜采取各类更新形式，支撑全市层面的城市更新目标实现和空间格局优化。对于单一行政辖区无法统筹的配套设施、道路及资金转移等问题，由市级部门和各区政府协作解决。区政府定期向市级部门汇报更新工作进展以及在实施过程中遇到的政策、机制“堵点”，市级相关部门及时研究出台相关政策和地方规范，为项目推进提供实施保障。
在规划编制上，构建“市级城市更新行动规划—区级城市更新实施计划—城市更新项目实施方案”3个层次的城市更新体系。 在前文所阐述的市级城市更新行动规划基础上，区级城市更新实施计划首先需要落实市级规划明确的重点片区和重点项目，提出面向实施的城市更新规划技术解决方案。编制内容主要包括划定和优化城市更新单元、提出城市更新空间框架、细化落实市级重点项目计划部署、统筹片区更新实施方案、提出融资措施等。项目层次则侧重详细设计与施工，制定更加精细化、可落地的实施方案，开展资金回报测算和更新模式研究。
建立“市—区”两级的项目管理机制。 各县市区遴选更新项目时，充分吸纳居民或权利人意见，明确实施主体和资金来源，将初步生成的项目汇总到潍坊市住建局。市住建局初审后向市级城市更新工作联席会议办公室提出审核申请，由办公室组织对项目的可行性和必要性进行论证，批准后可纳入城市更新实施项目库。对于不符合相关政策要求或实施成熟度不高的项目，采取退出机制。将列入城市更新项目库的项目划分为市级重点项目及一般项目。其中，重点项目由市级统筹实施，一般项目由各区主导实施。整体安排实施时序，采取“储备一批、实施一批”的动态管理机制，加强对项目的投资、进度跟踪监管，确保工作扎实有序推进。
2.3 搭建多方协同的工作组织架构
城市更新作为一项多元主体参与的集体行动[21]，规划层面为传统物质空间的更新提供了技术逻辑，而社会层面的协作治理逻辑往往才是更新行动能否得以落实的关键。 潍坊的城市更新行动以政府为统筹主体，聚焦项目，搭建起由国有实施平台公司、规划编制技术团队、社会公众、市场主体、金融机构等组织构成的协商平台 （图4）。市委、市政府设立城市更新联席会议制度，并由主要领导担任负责人，统筹和监管各部门、县市区的城市更新工作。同时，明确城市更新主管部门，下设城市更新工作小组，作为协调各部门和县市区城市更新具体工作的主要职能机构。实施平台公司为代理人，依照政府要求，参与项目的具体实操环节，包括前期可行性研究、更新实施模式、资金回报测算、投融资运作、建设运营等环节。规划编制团队则在前期谋划、规划设计、实施指引等环节提供技术咨询服务。政府作为推动城市更新行动的核心力量，定期组织各县市区、部门主要领导召开城市更新工作交流会，及时反馈城市更新推进过程中存在的问题。通过邀请金融机构、市场主体、规划领域专家开展城市更新论坛，整合各方资源，搭建沟通协商的平台。与此同时，政府通过媒体宣传、社区引导等方式，让公众参与到城市更新行动中。
政府在城市更新行动中不仅是凝聚各利益集团的“中间人”，而且也为城市更新活动提供了“秩序保证”。 潍坊市城市更新联席会议办公室出台了《潍坊市城市更新考核办法》，从城市更新的机制体系建立、规划编制、实施项目推进3个方面建立监督考核机制，并将城市更新工作的开展情况纳入政府绩效考核，实现对城市更新的常态化监管。
值得注意的是，在更新工作组织机制建立的考核中，潍坊的政策要求各县市区城市更新工作专班的总负责人由区级主要领导担任。 在工作职责分工上，指定牵头部门，明确各相关委办局、国有平台公司等的具体工作职责，建立由政府统筹、条块协作、部门联动、分层落实的工作机制。避免了由于顶层统筹协调力度有限，再加上各部门职责划分不明确，产生阶段性管理盲区和“政策孤岛”问题，保障了城市更新从谋划到实施“不走样”。
新发展阶段下城市更新规划统筹的再思考
3.1 探索增存并举的可持续更新路径
针对不同城市发展阶段的差异，城市更新要因城施策。我国城市规划前50年的主流是围绕增量城市建设用地的增量规划，未来我国城镇发展必将围绕城市更新展开。对于北京、上海、深圳、杭州等城市而言，完善的产业生态和公共服务赋予了城市空间的高价值属性，存量市场收益潜力较大 。但对于我国的多数中小城镇而言，长期的增量建设早已造成了地方财税对土地经济的严重依赖。随着房地产市场的萎缩和征迁难度的提高，单纯通过城市更新难以获得较高的空间增势，存量的获利空间愈发有限。 潍坊在本次城市更新行动的探索中，也面临着“策划项目易，找投资方难”的困境。 由于城市本身的发展水平和空间资产增值潜力制约，加之国家在城市更新行动战略中明确提出严控过度房地产化的城市更新方式。社会资本难以找到项目盈利点，导致城市更新的市场动力不足。多数实施项目尤其是增值空间不高的，只能以国有平台公司主导推进。更新改造后的项目由于运维动力不足，仍然存在人气活力不足的问题。可见，对于经济发展动能有限的城镇而言，真正意义上的存量时代或许还并未到来。
如何以科学的增量发展撬动存量更新，推动增量建设向存量提升过渡，是未来城市更新应该思考的一条重要路径。 在潍坊市潍城区的城市更新实施计划编制中，初步探索了增存并举的城市更新实施路径。在城市更新行动部署方案的制定中，统筹考虑增量空间和可更新的潜力用地，整体谋划重点片区和项目。设立城市更新专项资金，将增量建设的部分土地出让收益用于补贴公益性和准经营性的更新项目。
制度建立和创新是城市更新行动的主要着力点之一。 在国土空间规划体系下，各级城市更新行动应紧密衔接各层次的空间规划，并将强制性内容纳入法定规划，保障城市更新行动能够有效实施。加强城市更新的法定性，加快推进地方城市更新的立法工作，制定出台地方性城市更新总章程《城市更新实施条例》，构建层次分明的政策法规体系。同时，设立专门职能机构，负责城市更新工作，联结政府各相关部门、社会资本、各产权主体。将城市更新行动从“运动式”的行政文件转变为适应常态化工作要求的制度体系。
在项目实施过程中不断完善迭代配套政策、制度机制、技术标准体系、资金支持政策等，破解更新工作中的政策壁垒。 在重点项目、重点领域实行“一事一议”制度，通过深扎项目实施，搭建和完善城市更新行动的制度框架。例如潍坊在工业用地提质增效的实施项目中，为促进产业转型升级，保障产业用地供应，探索了“ M0 ”新型产业用地制度，研究出台了《潍坊市新型产业用地（M0）管理暂行办法》和实施细则，为全市的同类型更新项目提供了政策“窗口”，也为地方“M0”用地的落地积累了宝贵的实践经验。
3.3 推动政府治理方式从主导向协同转变
政府全盘操作的更新模式虽然可以较好地实现发展意图，充分保障公共利益，但也承担了较大的经济压力和社会风险，难以具有可持续性。以老旧小区改造为例，在不完善的市场下，多数城市在项目实施中基本上采取的是政府兜底的模式，完全依靠地方财政和国家、省级专项资金扶持来推动社区的更新改造。在前期项目策划和方案设计阶段，普遍存在对运营模式和盈利方式考虑不足的问题，导致在后期的经营中难以产生持续的收益。许多老旧社区改造完成后，社区居委会还需要承担长期维护和物业管理的职责，加大了政府的财政和治理压力。另外，居民在更新行动中，由于信息和获益的不对称性，参与意识和社区责任感普遍不强，难以主动或持续采取有利于社区发展的行为。
可持续的城市更新要求政府转变介入的方式，从全盘兜底的“主导者”角色逐渐向协同治理的参与者角色转型。政府负责制定各项城市更新活动的管控要求、审核方式、监管手段、激励政策等，协调各方利益，成为引导多元主体参与的“催化剂”。 例如通过建立完善的空间增值分享机制、适度提高建设强度等方式，激发市场主体参与的积极性。探索原产权人通过作价出资（入股）、产权租赁、收购重组等更新模式，充分调动产权主体自主更新的积极性。同时，加强舆论宣传引导，通过新闻媒体宣传、举行主题活动等途径，传递城市更新的理念、内涵，提高广大市民和社会各界对城市更新行动的知晓率，逐步建立多主体共建、多主体共赢的更新机制。
结 语
面向新的发展理念和要求，加强城市更新规划统筹，对解决以往更新工作中存在的行动碎片化、实施传导失效、权责模糊化等问题具有重要作用。 本文在国家实施城市更新行动的战略背景下，提出城市更新规划统筹需在规划编制上将城市功能格局的优化调整与局部地段的更新改造结合。在行动制定上衔接中远期战略与近期行动，科学制定更新时序。在工作组织机制上协调各级、各部门事权，搭建各方协商的开放平台。 同时，结合住房和城乡建设部第一批全国城市更新试点城市——潍坊的城市更新实践探索，对新发展阶段下城市更新规划统筹的工作要点进行了探讨，以期为我国城市更新行动的规划编制和工作路径提供一些经验和启示。
然而，城市更新行动并非一蹴而就，需要一系列的制度创新，才能真正转变城市发展方式。正如赵燕菁先生所说，能否通过可持续的城市更新模式完成城市化的转型，将导致城市发展的再一次“大分流”[26]。在未来的研究中，还需要结合其他领域的相关理论，对城市更新的金融、财税、运维等进行深入探讨。
