探索中国式现代化下的新供水，9月13日，“2023（第八届）供水高质量发展论坛”正式开幕。论坛上，四川省城镇供水排水协会秘书长、高级工程师、原四川川投水务集团股份有限公司董事长梁有国带指出，供水行业因事权过低，发展滞后的系统性问题，已成为严重制约行业健康可持续发展的关键。      

梁有国

梁有国从四个方面回顾了供水行业的发展历程和当前现状，并与其他基础设施行业发展作出对比，以期找出制约供水发展的主要因素和相关联影响因子，在权责对等的的原则下探讨供水行业可持续发展的方向和路径。

1、生命之源的重要性被监管层和公众忽视      

梁有国指出，大家每一天都离不开水，但供水行业从来没有像水利、能源电力、交通、通讯行业发展一样上升到国家发展战略的高度，最集中的表现是管理事权层级过低，行业话语权太弱。      

2、改革进程严重滞后，错过了改革开放高速发展的政策红利

当水利、能源电力、交通、通讯都在争取建设资金政策，高速发展时，我们却在讨论供水属于事业还是企业的编制。1992年召开的中共十四大，提出建立社会主义市场经济体制，而2002年，建设部才出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

因为有政府的福利供水的惯性思维和自然垄断属性，供水企业悠然自得地过着自己的小日子。大多数供水企业是2021年才真正感到有了明显的危机感。      

从能力建设方面将供水发展与电力、通讯行业的几个关键期做纵向和横向比较，1979-2018年改革开放40年供水能力增加6.4倍、供水人口增加了4.88倍；而电力行业的装机容量1979~2018年改革开放40年增长了32.33倍；通讯行业改革开放40年增长了83670倍。      

从资金政策方面对电力、通讯、交通、供水发展的几个关键期做纵向和横向比较，我国从1980年开征了固话初装费，1987年开征了移动入网费。这些费用比水电气行业的入户费（管道建设费、户表工程费等名目）等高，而且征收时间非常长。比如，水利建设资金、各类电力建设基金、电网改造基金等征收期限多数是15-20年， 但农网改造资金保留至今。 公路客、货运附加费、车购费、铁路客、货运附加费征收期限也有15年左右。 车购费2001年费改税后至今在征收；机场建设费起源于地方政府为解决所在地机场建设的地方配套资金，因为征收效果好，有效地加快了机场建设进度。 1995年12月由民航总局统一征收至今，中央和地方五五分成全部用于机场建设。

梁有国介绍，通讯、水利水电、交通领域的基金全部用于建设，而且这些政策都是执行严格，监管到位，成效显著。中央和地方基金均纳入各级财政的预算外资金管理，同时纳入政府审计的监管。1992-2002年由国务院批准在四川省征收的铁路分流运费曾经在1999年到2001年，铁路分流运费最多时一年就接受了审计署的5个特派办的专项审计。      

而供水领域，自从1989年国家开征土地出让金，实行中央和地方分成的规定，土地出让金地方留成40%中，少部分用于三通一平建设外，国家层面的资金政策几乎没有。而地方留成的土地出让金除经济发达的一线和省会城市、长三角、珠三角地区得到了少量补助外，大部分建设资金资金来源仍然靠的是价外收费。部分二线城市及大多数三、四线城市均因财政入不敷出而缺位。地方政府出台的价外收费政策，各地标准征收时间差异很大，尽管国家层面多次明确停收，终因地方财政入不敷出，绝大多数地区是2021年一刀切后才停收的。      

水利、能源电力、通讯、交通基金政策是这几个行业高速发展的物质保障。而地方政府出台的供水价外收费政策，2000年国家层面就多次要求停收，但大多数地却一直在征收。关键问题是多数地方政府财政入不敷出，土地出让金地方留成的40%，基本用于吃饭财政支出了，财政没有资金用于弥补供水亏损和能力建设。      

“制定清费顺价政策初衷是好的，我认为具体办法的有些规定对整个供水行业发展历程和现状缺乏深入调研，在地方政府、供水企业均不具备自我造血机能的情况下，推出什么样的政策规定才能更好地加快供水行业健康可持续发展还有待大家共同去努力探索。”梁有国指出。      

3、小而散的发展格局，措施了发展机遇      

各自为政的小而散的发展格局，导致供水行业没有争取到国家层面的资金政策，错失发展机遇。多数供水企业的财务经营状况并不乐观，自2021年清费政策执行以后更是举步维艰。      

供水企业水费收入及非水费收入占总收入情况

供水企业2011-2020年利润变化情况

从供水企业水费收入及非水费收入占总收入情况可以看到，四川省2011-2020年以来供水企业水费收入占总收入的52%-58%，非水费收入占总收入的42%-48%。      

但从供水企业2011-2020年利润变化情况来看，整个供水行业的总利润与工程利润变化趋势基本是同步的，供水利润是不断下降的。在面临成本不断上升的情况下，由于自来水的商品属性长期被弱化，导致水价调价被各种因素困扰，水价难以覆盖成本，二、三、四线城市供水企业的供水业务长期处于亏损或保本的状态。      

供水企业工程利润占总利润比值的变化情况

再来看供水企业工程利润占总利润比值的变化情况，工程利润是总利润的1.36-3.16倍，是维持企业生存和供水厂网设施改造的主要资金来源。2021年严格实施清费顺价以来，管网建设配套费（本次清理的价外收费）所产生的稳定现金流锐减，供水企业弥补供水业务亏损的资金没有了，获取金融机构贷款的信用保障也下降了。      

4.长期以来成本——水价政策性倒挂，供水企业生存举步维艰      

规模大的省会城市、直辖市没有问题，规模能力上去了，固定成本变化较小，可变成本可节约很多。供水行业长期普惠性水价政策，行业入口端，也就是成本端，完全是市场化了。出口端（供水价格）又严格受政府管控，国家层面政策和水价管理办法，在各地实施以来，让大多数供水企业经营状况更加困难。      

供水企业2011-2020年成本变化情况

分析供水企业2011-2020年成本变化情况，2011-2020年以来总成本、售水和制水成本、管网维修成本以及管网建设改造成本都呈现不断上升的趋势。      

梁有国总结，供水行业因事权过低，发展滞后的系统性问题，已成为严重制约行业健康可持续发展的关键。铁路电力等其他行业是“一票制”，一个文件国家发展改革委就可以批准，四川省有200多家供水企业，每个企业的水价、收费都是各个地方政府在管，所以，从本次交流中的关键词词频来看，事权过低出现较高。      

中国有句古话叫“成事在天，谋事在人”，更多的是听天由命。 供水行业要反过来，要正确区分行业自身和外部环境两方面的制约因素，以“谋事在天，成事在人”的精神去探索我们的生存发展之道。

1、 直面问题， 奋起直追      

发展是硬道理，自我陶醉的小日子已经让我们落后。借用城市供水规划中的三句话:水是生命之源，没有水就没有生命；水是农业、工业的血液，没有水就谈不上工业、农业的存在；水是城市发展的基础，没有水就没有人类社会的今天。      

供水行业作为城市发展唯一不可替代的行业，为什么没有像其他基础设施一样受到重视和扶持？梁有国认为有三个原因值得大家思考。      

第一，客观上与小而散、事权层级过低相关。主观上与我们行业长期缺乏危机意识是分不开的；      

第二，行业不可替代，人却不能懈怠；      

第三，要有“谋事在天，成事在人”的精神奋起直追，改革就是要思变谋发展。我们供水人，一定将供水事业作为自己的使命去维护和争取，安稳的小日子已经不安稳了。      

2、重新审视行业尴尬处境，多管齐下找准突破口      

总结历史的经验与教训，是为了让我们记住曾经失去的机遇，看清当前面临的困境。 只有这样，我们才能在前行的路上，把握住发展的方向。那么，如何来实现目标呢？

首先，看清差距。 各自为政，自给自足的满足感已经转化为生存危机；规模小，市场话语权不够，也是制约供水行业发展的客观方面。另外是自身发展理念方面，坚持宁做鸡头不做凤尾，将会制约发展，把自己淘汰。      

其次，找准方向。 一是提高行业话语权的需要；二是自身发展的需要；三是争取市场主体和摆脱各种干扰束缚的需要。      

第三，探索发展路径。 问题方向理出来后，我们要找出发展路径。改革是解决发展过程中出现问题的金钥匙。我们需要打好三张牌，一是打好改革发展的金牌；二是主动突围，打破区域限制；三是引进新的战略合作伙伴，打造国有控股的新的混合所有制大集团企业。      

第四，用好方法。 做好政策法规研究，摸准特定时期的脉动规律；充分发挥官媒的宣传教育作用，让供水成为公众关注自身安全、健康的热点，这是一把双刃剑，各地情况不一样，需要大家认真思考对待；由于供水行业的管理事权层级过低，很多诉求没有上传通道。因此，应努力拓宽行业诉求的上传通道，争取人大、政协代表对供水行业的了解、关注，为供水行业健康发展建言。      

梁有国强调，切忌监管部门与供水企业之间发生“囚徒困境”思维。监管层制定的政策不是把供水企业管得越死越好，而是要做好充分的调查研究和评估，把供水安全、水质和服务作为首要条件。政府必须清醒的认识到：为公众提供安全优质供水服务是政府的法定义务，公共供水企业只是受托提供该服务的执行人，不是法定义务人。因此监管部门出台政策和执法过程中，要充分考虑区域经济和行业发展的不平衡现状，依法保护公共供水企业的合法权益，政府与供水企业不是管制与被管制的关系，而是契约和服务关系。这些问题非常重要，不搞清楚这些问题，供水行业健康可持续发展之路仍会迷茫。      

梁有国用四句话作为发言的总结：      

第一，供水的第一要务是安全保障；      

第二，自来水的商品属性老百姓是认可的；      

第三，水价提高不会成为社会不稳定的风险；      

第四，机场、农网与保障生命安全的供水孰轻孰重？答案一目了然。      

因此，供水企业应该做相关政策研究，加强与政府沟通，在保证安全优质供水的基础上，根据各地的实际情况及时向监管层反映供水的现状和行业发展的建设性意见。