最新政策下建设工程结算中不平衡报价的处理及应用

一丝不苟查“怪相”，一着不让拨迷雾

近期，我们在对某政府投资智慧交通项目的工程结算审计中发现，尽管该项目投资规模不算大，施工内容不复杂，并且专业单一，但却是从施工招标开始到工程完工结束的各个阶段，都发生或存在一些“怪相”，且集中存在于一个项目之中相当罕见，这些“怪相”所形成的“迷雾”容易使我们的审计工作迷失方向，严重影响项目审计的质量。

对此，我们根据长期从事政府投资项目的审计经验，坚守客观、公正和合法的审计原则，在全面掌握项目真实情况的同时，还就有关事项咨询了审计和行业主管部门，慎重提出了结算审计意见，认真履行了监督职责。

一、发现的各种“怪相”

1、项目招、投标过程不规范，施工单位存在不当得利

尽管该项目前期做了很多准备工作，其中仅施工标底就经历了编制、审核两道关口，我们也认为该标底反映的施工内容完整，造价水平合理。标底总价256万元，其中：设备部份163万元、安装部份93万元。但是，这样一个安装部份费用占标底总价36.3%的工程，却没有按规定到苏州市建筑有形市场、采用清单模式办理施工招投标，而去了以货物采购为主的中招网，一是在很大程度上影响了充分竞争，出现了招标限价256万元，中标价达254.60万元，下浮率仅为0.55%的罕见“怪相”；二是该项目的总价是按清单标底格式编制的，包含预留金22.64万元。而采用货物采购方式的话，限价中是不应当存在预留金项的。而招标代理单位在公布该项目招标总价时没有把预留金从标底中扣除，实际的招标限价应该是233.36万元，虚增招标价22.64万元，占合同价的8.89%，加上施工单位也没有把预留金部份单独列出，把该部份金额计入了其他内容之中。尽管施工单位在主观上不存在过错，但是客观上还是推高了投标报价，形成了他们的不当得利。

2、施工单位存在不平衡报价，严重背离市场公允水平

不平衡报价作为施工单位的报价策略，本来无可厚非，但从本工程的情况来看，不平衡报价的内容既包括设备，也涉及安装费用；其报价的偏离幅度之大实属罕见，其中：镀锌钢管标底单价111.69元，施工单位报价仅为2.10元；600*600*1400手孔井标底单价901.33元，施工单位报价仅为50元；镀锌钢管、手孔井等标底价合计为75.78万元，而施工单位的报价仅为4.66万元，少报部份合计达71.12万元。

但是，标底单价为3万元一套的虚拟化集群存储管理系统，施工单位的报价却达18万元，为标底价的6倍。从上面反映的情况中不难看出，施工单位采用不平衡报价手段少报的71.12万元价款被他们转移到包括虚拟化集群存储管理系统在内的设备部份里去了。这样的严重不平衡报价，加上施工现场发生的变化，为施工单位谋求超额利润埋下了伏笔。

3、施工过程管理混乱，给工程结算带来很大争议

经审计发现，该项目的实际施工内容发生了很大调整，主要有：

一是列入招标范围的硅芯管、镀锌钢管、尼龙管、手孔井等施工单位以极低价格投标的施工内容，施工单位没有施工，具体原因经初步了解，镀锌钢管由道路工程施工单位实施了预埋，尼龙管没有施工，硅芯管HDPE80实际施工为PE40塑料管，上述变化一方面没有任何变更手续，可以理解为施工单位是在没有收到任何指令或书面手续的情况下取消上述管道工程的。另一方面在由建设、监理、施工和使用单位四方签字的验收及材料设备移交单上，上述管线却全部按合同数量完成并移交，出现了施工资料与实际情况严重不符的情况。由于该部份工程在报价时采用了严重低报的不平衡方式，加上施工单位没有施工，对如何合理扣除这部份造价产生了明显异议；

二是招标时为1套的虚拟化集群存储管理系统，实际施工为3套，加上施工单位对该系统单价的严重高报，使得对如何合理计取该部份造价同样产生了很大异议。

二、拨开重重迷雾

我们认为，作为一个政府投资项目，上述情况所反映的问题是相当严重的，形成的分歧和结算差额也是相当大的。 为此，我公司一方面召开专题业务会议，召集业务骨干结合审计实践，对发现问题进行商量讨论，形成一致处理意见，另一方面派遣人员赴相关政府部门开展咨询，多方征求处理意见，综合各方依据和意见主要有：

1、该项目采购合同并没有对施工内容发生变化以后所采用的单价作出约定

针对这种情况，行业主管部门的意见是依据实事求是的原则，由建设、施工单位协商确定。 虽然，建设单位与施工单位事后签定签定了《结算说明》，但这个《结算说明》明确的相关条款属于通常条款，只适用于正常投标报价的工程量变更的结算，明显不适用严重不平衡报价的工程量变更的结算。

2、采购合同赋予了双方的合法权利和业务，双方应当履行义务才能享有合法权利

本项目最大的问题一是硅芯管、镀锌钢管、尼龙管、手孔井等工程内容投标价的严重报低（这是施工单位的报价策略，当然这种策略的确被他们用到极致了），加上采购合同没有对这种特别情况进行约定和作出限制，造成了在结算上的法律盲区，容易让施工单位钻空子； 二是施工单位没有施工该部份工程内容，没有履行合同约定的义务。 如果施工单位按照投标内容实施了这部份内容，也就不存在如何扣除或承担这部份工程费用的问题了。 对于这种情况，财政、审计和行业主管部门的意见是，施工单位在得到报高的设备价格（包括虚拟化集群存储管理系统，设备部分已全部施工且还有增加）超额利润的情况下，要么履行义务继续施工，要么按照市场价格水平（标底）承担该部份工程费用。

3、对于明显报高并且施工数量大于招标数量的设备部份（包括虚拟化集群存储管理系统）的适用单价处理

对此，行业管理部门的通常做法是，工程量发生变动超过正负10%的，其超过10%以上部份的结算单价应当由承包方提出，依据市场价格水平与发包方协商确定。 我们经过测算，认为该项目的标底价格水平与市场水平基本一致。

4、本公司同期办理的另一个通过政府采购的项目，其订立的合同条款规范、完整和详细，值得借鉴

（1）“11价格调整”中“（2）关于基准价格的约定”是这样规定的： 若承包人报价表中涉及变更的清单子目的综合单价明显偏离标底价，发包人有权按照有利于发包人的原则处理： a)以新增单价替换投标综合单价的，扣除投标综合单价，根据前述条款计算的新增单价（尚未按中标下浮率下浮）按投标综合单价与标底综合单价的下浮比下浮后作为变更后的综合单价； b)该清单子目取消的，按标底综合单价按照中标下浮率下浮后扣除，承包人不得对此提出异议。

（2）“12合同价格、计量与支付”中“（3）特别说明”约定： 当投标人分部分项综合单价在标底综合单价的70%~110%以外时，若该分部分项工程量发生变更引起工程量增减或工程量清单的工程数量误差引起的增减、变化幅度超过清单工程量的15%时，则发包人有权对全部增减工程量（含超过工程量清单15%部分）选择该分部分项投标综合单价或按标底综合单价（下浮后）作为该分部分项的综合单价，即变更工程量增加时，取两者低的单价进行调整。 工程量减少则按照超过规定比例的工程的综合单价执行较高的综合单价（指以造价管理部门及相关文件规定办法予以编制并乘以（1一中标下浮率）所得的综合单价与中标综合单价中的较高者），减少部分按较高的单价进行倒扣。  以上合同内容都体现了对工程量变动、不平衡报价等情况采取客观、公正、合理的处理原则。

5、对施工单位明显不当得利的处理

本着合理、公平的原则，按照《民法典》精神，以及财政、审计部门的审计实例，对由于招标单位的过错而形成的施工单位不当得利，也应予追回，作调减处理。

三、明确处理意见

1、对该项目中明显偏低报价且没有施工的部份，应当按照该项目招标标底所反映的市场造价水平予以扣除，除不计投标报价部份外，还要扣除市场价与投标金额两者的差额71.12万元；

2、对虚拟化集群存储管理系统，其中1套可按施工单位的投标价即18万元进行结算，其他2套则应当按照市场价格水平进行结算，经询价，标底单价3万元是合适的，其他2套只能按6万元结算，投标价与市场价的差额30万元应予核减。 对其他数量有增加的设备，其增加部份也应按照标底价*（1-下浮率）作为结算单价。

3、对虚增招标价而形成的施工单位不当得利22.64万元，应予核减。

按上述处理原则计算的三部分造价，与施工单位报送的结算相差达123.76万元，我们本着高度负责的精神进行了专题汇报，提交了项目结算审核意见，发挥了审计的积极作用。