从德国的固废管理看循环经济的发展模式

德国的废物管理业已经变成了极具规模且活力十足的经济部门，目前共有20万从业人员就职于6000家公司，年销售额达到了400亿欧元。全国共有15.5万座各类循环利用和资源回收设施，可以提升资源的利用效率，而高达65%的城市固废循环利用率、60%的商业废物循环利用率和90%的建筑废物循环利用率，则用事实证明了德国在循环利用领域取得的成就。概况介绍德国国土面积为35.72万平方千米，人口大约为8235万。目前，德国的废物体系处在转型中，致力于转变成以废物为资源，获得原料和能源的资源管理系统。德国在过去的25年间一直都在执行循环经济政策（过去名为闭环管理），已经令国民意识到了废物分类和循环利用的重要性，为先进的分类、处理和循环利用技术的引入创造了条件，增加了本国的循环利用能力。在德国政府看来，全球人口的增长会导致原材料和能源在世界范围内的需求不断飞速增长，令多种资源出现短缺问题，引发剧烈的价格波动。因此，德国必须继续执行循环经济政策。

概况介绍

德国国土面积为35.72万平方千米，人口大约为8235万。目前，德国的废物体系处在转型中，致力于转变成以废物为资源，获得原料和能源的资源管理系统。德国在过去的25年间一直都在执行循环经济政策（过去名为闭环管理），已经令国民意识到了废物分类和循环利用的重要性，为先进的分类、处理和循环利用技术的引入创造了条件，增加了本国的循环利用能力。在德国政府看来，全球人口的增长会导致原材料和能源在世界范围内的需求不断飞速增长，令多种资源出现短缺问题，引发剧烈的价格波动。因此，德国必须继续执行循环经济政策。

虽然在德国工业使用的非能源类原材料中，已经有14%是由废物提供的，但德国政府仍然认为本国还有空间来减少对初级原料的使用，从而进一步减少由此引发的的环境影响。循环经济可以有效地降低生产和消费过程造成的排放。举例来说，与上世纪九十年代相比，德国废物管理业温室气体的排放量已经减少了超过三分之二，而这在很大程度上是因为循环利用力度的增强和对未经处理废物的填埋禁令。

循环经济不仅有利于环境保护，还能够产生经济利益。德国的废物管理业已经变成了极具规模且活力十足的经济部门，目前共有20万从业人员就职于6000家公司，年销售额达到了400亿欧元。全国共有15.5万座各类循环利用和资源回收设施，可以提升资源的利用效率，而高达65%的城市固废循环利用率、60%的商业废物循环利用率和90%的建筑废物循环利用率，则用事实证明了德国在循环利用领域取得的成就。

废物的产生

虽然近年来德国的废物产生量出现了轻微的下降。2013年时每位居民的年平均城市固废总产生量为617千克，其中年平均生活垃圾产生量为453千克。该年全国的废物产生量为3.3385亿吨，较之1999年的4.051亿吨出现了显著的下降。

在1999年到2010年期间，德国的废物产生量表现出了总体下降的趋势，但具体情况却表现为逐年波动；城市固废的产生量则基本上没有出现明显的变化，虽然在此期间德国的经济一直都处在增长中，因此可以认为，德国在一定程度上切断了经济增长与生活垃圾产生量间的正关联关系；商业和生产活动的废物产生量与城市固废一样，也出现了与经济增长剥离的现象。

与前两者相比，建筑垃圾产生量与经济增长的剥离则表现得最为明显，在一定程度上可能是因为德国经济结构的转变。尽管如此，在德国政府看来，目前的废物产生量仍然过高，需要继续采取措施来进行减量化，而对城市固废来说，提升公众的减排意识则是十分重要的一个环节。

德国于2013年实施了“全国废物产生预防项目”，将联邦、各州、各市之前采取的废物预防措施囊括在内，并进一步加入了可能的改进措施。项目不仅在咨询服务、信息提供、预防意识及技术研发等方面采取了措施，还在废物预防策略和激励措施方面做出了努力。

△ 德国2013年时的城市固废组成情况（单位：万吨）

废物的收集

在德国，废物的投放在绝大多数情况下都采取了各式各样的投放容器系统，基本上已经不存在无序投放问题，而采取此类措施的主要目的则是实现废物的源头分类。投放容器要么设置于住宅的附近，采用上门收集的方式；要么集中设置，采取集中投放的方式。

剩余垃圾应当放入灰色的容器，通常为容量为120-140升的滚轮垃圾桶、垃圾袋、容量为1.1立方米的垃圾箱（用于大型公寓楼）。废物投放制度由各地的政府当局制定，规定了什么样的废物应当进入什么样的容器。此外，投放制度还会规定废物的收运费用。根据投放制度，废物应当分为许多种类，每个种类都有对应的容器，原因则是，想要已环境友好的方式进行循环利用，就必须进行合理的源头分类。

△ 德国垃圾分类投放的进展情况

在上世纪九十年代，德国建立了双轨收集制度，用于对居民丢弃的产品包装进行分类收集、回收和处置，而制度的法律依据则分别是《废物管理法案》和《包装条例》。2005年，德国颁布了《电子电器设备法案》，规定电子垃圾应当进行分类投放，与其他未分类的城市固废分离开来，不仅为回收利用金属等原料创造了条件，还能够让电子废物中的污染物得到适当的处置。

根据1998年颁布的《电池条例》及2009年经修订后颁布的《电池法案》，必须对电池进行分类投放和回收利用。根据法案的要求，电池零售商必须免费回收废旧电池。对于安装于各类产品中的电池，法案则规定要设置专门的投放容器，或在商店中设立收集点。

根据《机动车报废条例》，所有达到使用寿命的机动车应当以环境友好的方式排净燃油、拆解、进行回收利用。根据条例的规定，德国建立了全面的废旧机动车回收利用网络，生产商必须利用网络提供免费的报废服务，而车主则必须在获得认证的收集点对车辆进行报废。

小型商业设施产生的商业垃圾会与生活垃圾一起收集。有害废物都有各自专门的收运体系。举例来说，汽车修理厂会使用适当的容器收集废油，等待专门的油罐车上门收集，将其运送至废油循环利用设施。

德国早在1993年时就颁布了与填埋相关的禁令。到了2005年，德国开始执行比欧盟《填埋法案》更为严格的法规，规定未经处理的生活垃圾和工业垃圾不得进行填埋处置。废物在填埋前必须在处理厂中接受处理，从而避免填埋后在微生物的作用下产生甲烷。德国环境部指出，该措施每年可以令德国减少大量的温室气体排放，相当于减排3000万吨二氧化碳。

回收利用与处置

1. 总体状况

德国目前拥有全球最高的废物回收利用率，节省了大量的原料和能源，充分展示了废物产业对可持续经济发展的贡献。

对于不能回收利用的废物，必须以不对环境和人体健康造成危害的方式进行处置。2014年时，德国有68座废物焚烧厂，对剩余废物的总处理能力为每年2000万吨，还有35座废物衍生燃料设施，每年的焚烧处理能力为540万吨。德国2014年时有60座机械生物处理设施，年处理能力为600万吨，实际处理量为每年450万吨。

△ 用于分类投放的不同颜色垃圾桶

德国对未经处理废物的填埋禁令起到了很大的作用，推动了焚烧发电的发展，不仅令德国拥有很高的焚烧处理量，而且还推动了焚烧厂能效的提升，并同时推进了垃圾衍生燃料设施的建设。

目前，德国的焚烧处理能力能够十分轻松地应对城市固废中剩余废物的产生量，虽然未来是否会出现处理能力过剩的问题还不是十分明了，但一旦发生过剩，只需关停一些老旧的焚烧厂就可以解决问题。

△ 德国全国的废物回收利用率和处置率（单位：%）

德国有360万家商业企业，每年会产生大量的商业废物，其中大部分都会被分类收集，之后得到回收利用。即便如此，德国每年还是会产生600万吨未经分类的废物。2013年时，这部分废物中只有45％在分类设施中得到了处理，在接受分类处理后，有超过半数的废物最终都接受了焚烧处置。

△ 德国焚烧厂数量及焚烧处理量随时间的变化

由于上述原因，在混合收集的商业废物中，只有7％得到了回收利用，主要为废止、纸板、塑料、金属、木头。然而，在接受了分类，将被用作垃圾衍生燃料的废物中，仍然有将近50％的物质属于可循环利用的物料，占比较大的包括纸类、纸板、塑料、复合材料、织物、金属、木头。如果能够执行更为严格的分类收集制度，能够在分类设施中对混合废物进行更为精准的分类，那么这部分废物就能够得到回收利用。因此，为了提升废物的回收利用率，尤其是提升混合收集商业废物的回收利用率，德国政府正在对2013年颁布的《商业废物条例》进行修订。

2. 印刷用纸类的回收利用

“印刷用纸工作组”是由纸类生产、进口、印刷、批发企业及组织，以及出版商组成的机构。1994年9月26日，在德国环保部的倡议下，该组织签署了一项承诺宣言，宣布逐渐提高印刷用纸的回收利用率，在2000年之后保证回收利用率在60%以上。2001年，工作组在认定回收利用率已经取得明显进步后，宣布将继续执行1994年时做出的承诺，并且还要令回收利用率长期保持在80%左右（浮动不超过3%）。

目前为止，工作组一直都能履行80%循环利用率的承诺，令行业在废物管理方面履行了产品的全生命周期责任。

3. 包装材料的回收利用

在德国，最常见的包装材料有玻璃、铝、马口铁、塑料、纸、纸板、木材，全部都能够被用作二次原料，从而减少对原生原料的需求，可以起到降低能源消耗及污染排放的作用。根据《包装条例》的规定，居民应当对包装废物进行分类投放。条例获得了广泛的公众支持，2013年时德国包装废物的回收利用率达到了97%。

	2001	2005	2008	2010	2012	2013
玻璃	85.1	82.6	82.2	86.1	84.7	88.7
铝	75.3	76.2	80	87.7	91.4	92.6
马口铁	75.7	83.8	93.6	93.3	93	93.7
塑料	51.8	47.6	68.4	75	99	99.6
纸类、纸板	91.9	91.3	91.2	92.6	99.4	99.8
饮料包装用纸板	62.8	62.4	67.8	72.5	98.8	99.6
总回收利用率	79.3	78.5	81.6	84	96.3	97.6

△ 德国包装废物的回收利用

△ 德国的收运车辆

4. 有机废物

2013年时，德国全国共有1287万吨的有机废物在堆肥及消化（甲烷生产）设施中得到了处置，其中有429万吨为分类投放的厨余垃圾，476万吨为园林垃圾。在所有得到利用的有机废物中，有737万吨进入了德国全国各处的912座堆肥生产设施，有550万吨进入了全国各处的1439座消化处理厂。经过上述处理的有机废物共生产出了353万吨的堆肥，同时还产出了大约359万吨的发酵产物，可以用于各种用途。

德国的“废物产生预防项目”

1. 概况

在德国政府看来，在进行经济生产的同时减少资源的使用量，从而降低废物的产生量，不仅是能够做到的，而且是一件十分重要的任务。因此在德国，切断资源使用和经济增长间的正相关关系是环境政策的一个十分重要的目标。由于各种原材料和产品最终都会变成废物，所以废物产生预防在斩断资源使用和经济增长的联系时，就有着十分重要的作用。

但需要注意的是，废物产生预防会与其他的政策目标形成竞争关系，并且在制定产生预防措施时，还必须考虑到多种社会和经济因素。德国政府制定了“废物产生预防项目”，将其与其他的政府策略共同协调使用，目的是实现对自然资源和原材料的可持续管理。

2002年，德国政府做出可持续发展承诺，颁布了《可持续发展国家策略》，将其作为制定政府政策的指导方针。作为实现策略的方法之一，德国政府决定要以1994年时的情况为标准，在2020年时令国内的资源利用效率翻倍。2010年，德国政府开始实施“原材料策略”，为本国的工业在非能源类矿产资源方面实现稳定、可持续的供给制定了制度框架。

之后，政府又于2012年实施了“德国资源效率项目”，旨在切断资源使用与经济增长间的正相关关系，从而减少经济增长对环境造成的影响，以期令德国的工业在未来变得更具竞争力，达到稳定就业情况、保持社会凝聚力的作用。根据“策略”的要求，德国必须减少工业部门对原材料的使用。“废物产生预防项目”能够完美地嵌入上述政策形成的框架之中，与框架中的政策一起执行，实现相辅相成的政策目标。

2. 政府的角色

政府可以采取多种废物产生预防措施，包括提升公众意识、为研发提供资金、制定及实施法律条款等。任何以预防废物产生为目标的政府措施，其主要实施目标都是市场中的各类主体，即生产商、零售商及消费者。然而，上述市场主体在做出决策时，不单单会接受政府方针的指引，在很大程度上还会受到诸如供需关系、广告宣传、技术创新、环境意识等多种因素的影响。所以说，政府所能做到的只能是建立起市场制度框架，让市场主体在框架内自主的做出决定。

一直以来，德国政府的职能均为保障公共安全和秩序、建立社会保险体系、提供公共医疗服务、对环境进行保护。在德国政府看来，其不应插手，而且也无法完成的任务是，在市场主体做出实际决策时对其施加影响，唯一的例外是为了保障安全而采取的合理措施，包括预防性措施。由于在对市场施加影响时收到了上述限制，国家政府实施的废物产生预防措施并不能独自实现预防产生的目的。

具有约束力的废物产生预防措施必须要有明确的法律基础，包括《闭环管理法案》、与废物产生相关的产品法规（比如《机动车报废条例》、《包装条例》、《电子电器设备法案》）、控制污染排放的法律。废物产生预防措施在实行时经常会遇到困难，究其原因，一方面是因为各类产品的生产过程通常都十分复杂，另一方面则是根据法律的要求，措施必须同时具有经济和技术上的可行性。

由于上述原因，通过法律条令来控制市场行为，从而实现预防废物产生的目的，只符合少数情况的实际需求。所以说，提供教育和建议，以及为自愿做出的承诺、采取的措施提供支持，这样一些“软性”机制就会拥有更为宽泛的适用范围，能够实现更好的效果。

3. 具体措施

研发措施： 德国政府将会继续支持现有与废物产生预防相关的研发项目。对具有废物预防功能的技术和使用概念进行研发和优化的研究项目（比如，能够增加产品使用寿命的研究）将会得到重点扶持。此外，能够为向减少废物产生量的材料和产品授予生态标签提供依据的指数和方法的研发，也将会成为收到重点支持的领域。最后，对废物产生预防措施的环境益处进行评价的指数和全生命周期评估方法的研究，亦会收到重点资助。

信息资讯与公众教育： 应向包括生产商、消费者、公司企业等在内的不同参与者提供量身定制、简单易用、具有实操意义的资讯。废物预防活动和计划在提升不同人群的废物减排意识方面有着不可或缺的作用。

产品设计： 在欧洲层面，德国政府参与了制定用于评定产品设计资源使用状况的研究项目。根据研究的结果，可以确定哪些产品适用于废物产生预防标准，可以将其作为《欧盟生态设计法令》中条款的执行对象。

产品的再利用： 产品的再利用对预防废物的产生具有至关重要的作用。在各个层面，政府公共部门都应当通过广告和教育等手段向民众明确地传达，使用二手商品就等于是参与到了对资源进行可持续管理的活动中去，能够减少废物的产生，起到令环境影响最小化的作用。

与此同时，应当推进诸如家具、电器等二手商品质量标准和标签的制定，并且要对已经实施的标准提供支持。对各地政府来说，建立相应的组织架构，让公共机构和公民能够更方便地商品进行再利用和共享使用，都将会对预防废物的产生具有十分重要的意义。同样地，地方政府也应针对诸如家具、自行车、电器等产品建立起维修翻修网络，从而起到推动再利用的效果。各地政府还应在适当的制度框架内推广“以租代买”这样的服务。

工业生产设施的废物产生预防： 在许多情况下，工业生产设施的运营过程虽然已经在废物产生预防方面取得了很多成功，但仍然在此方面具有相当的潜力。为了实现这样的潜力，就必须以最优技术为基础，根据不同类型工厂的实际情况，辨别出减排的机会，之后让工厂的运营管理方和许可发放机关了解到这样的潜力。在未来的几年内，按照生产设施的类别对许可发放机关的执行指导方针和执业守则进行升级，在技术可行、经济可接受的基础上包含预防废物产生的要求，也是迫在眉睫的。

针对消费者的废物产生预防措施： 在消费者群体中推动废物产生预防时，应当更为广泛地支持产品服务体系的使用，让消费品能够被多个消费者使用，或者通过租赁出售服务，而不是产品。利用这样的手段，可以令产品的使用价值得到更有效的发挥，起到减少废物产生的作用。只要建立了恰当的法律和政策框架，并且得到政府公共部门的广告宣传支持，此类产品服务体系就能够成为具有针对性的废物产生预防措施。

利用污染者付费原则来推动废物产生预防： 在德国现行的废物处置架构中，污染者付费原则通常都能够起到经济刺激作用，从而预防废物的产生。工业企业和商业化产品生产者会产生大量的废物，处置成本是运营成本的主要组成部分，而只要对生产过程进行合理化布局，提升资源的使用效率，就能够大幅降低处置成本，因此具有重要的意义。

此外，按照产生量征收处置费用不仅能够令消费者对自己的废物产生量形成更清晰的认识，还能促进分类投放，更是能令消费者形成更为环境友好的购买习惯。在实施污染者付费原则时需要注意到的是，不能将费用设定得过高，导致废物产生者宁可冒险非法倾倒，也不愿意承担高昂的费用。