以城市轨道交通 TOD 开发带动城市更新策略研究——以宁波市为例

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在此过程中，城市轨道交通（以下简称“城轨”）作为大运量、快速度、节能环保的重要城市公共交通工具，成为城市空间拓展和结构优化的重要支撑与抓手。适时发展城轨，以更好地适应城市更新和发展要求，满足人民出行需求，具有十分重要的意义。城轨规划设计应重视客流聚集、客流引导以及城市空间布局与交通需求的契合，因此需要将城轨规划建设与其沿线的土地利用开发结合起来，使二者相得益彰。以公共交通为导向的开发（TOD）模式正可适应此需求，其要求从全局着眼规划城市的土地利用，将交通工程与土地开发有机结合起来，是被国内外多年实践证明的推进城市发展的有效途径，也是我国城轨建设的大趋势。

为此，本文以宁波市为例，基于对其以城轨TOD开发带动城市更新实施策略及瓶颈的分析，从开发主体、开发模式、资金保障、政策支撑等方面提出相应对策及建议，以期为其他城市的相关实践提供参考和借鉴。

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2.1 内涵

城市更新是指对特定城市建成区的空间形态和城市功能进行可持续的改善，对城市中已经不适应现代城市功能的特定建成区进行必要和有序的改建。更新内容包括完善公共服务设施，加强文化风貌保护，改善生态环境，优化慢行系统，增加公共空间，提高城市基础设施水平和安全水平等。城市更新通常包括以下3种模式：①大拆大建型，也称再开发型，即成片改造；②改造提升型，即成片综合整治；③价值挖掘型，即倡导对周边历史资源、生态环境、热点板块等特色价值资源进行挖掘和精准更新，是一种城市微更新。

城轨TOD开发是以公共交通为导向的城市开发模式，即通过城轨系统缩短交通时间，提高对居民的吸引力和集聚力，以高密度、功能复合的建筑形式提高土地的利用价值，从而推动城轨沿线区域的发展。

2.2 互动关系

城市更新是对既有城市土地用地性质及开发规模的调整，需结合城轨车站周边土地利用现状及规划情况提出更新方向。将城市更新与城轨TOD开发相结合，可通过经济杠杆作用促进土地用途的置换，激励旧城范围内的城市更新活动，在提升城市传统区域可达性的同时，改造基础设施与服务，为更新区域带来新的活力。

城轨建设是城市的大型基础设施建设，必然带来城市环境的破除与重构，从而打破原有城市格局，是进行城市更新的绝佳契机。城轨TOD开发过程涉及大量的旧厂房、旧村庄、旧城镇改造，可改变城市形态，促进城市外围新区发展，在交通枢纽区形成新的城市副中心，并带动城市中心区域的更新进程，推动城市功能重塑，提升城市品质，增强城市活力。

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2022年，宁波市的城镇化率已达到80%左右。目前，宁波市已启动城市更新工作，并规划55个更新片区。在城市由增量开发向存量更新转变的背景下，宁波市轨道交通建设已成为推进城市更新发展、提升城市品质的重要动力。宁波市轨道交通发展历时20年，从第一轮的十字形线网，到第二轮的放射状线网，再到目前第三轮网状线网的全面建设，宁波市轨道交通将城轨TOD开发理念与原则应用到城轨建设及城市更新的实践中，并探索出多种带动城市更新的策略。

3.1 实施策略分析

宁波市轨道交通在多年的开发和建设过程中探索了多种城轨TOD开发模式，形成了“站城一体化”“特色价值挖掘”“互联互通的地下空间综合开发”“拆迁地块再利用”等多种带动城市更新的策略。

3.1.1 站城一体化集约更新策略

宁波市轨道交通的站城一体化开发模式多以城轨车站500 m半径为范围，通过大区块、成组团、 成片区地收储和开发土地空间，实现社会效益、经济效益的多方共赢。其通过对车辆场段等低效空间的地下、地上和周边进行立体综合开发，并为其置入城市产业、居住、公共服务、生态等功能，将低效空间转变为富有活力的城市空间，从而实现土地的复合利用和城市价值的最大化。此外，对城轨车站实施上盖开发，能够实现多种交通方式的无缝换乘及盖上盖下空间的立体化组织。

以前殷TOD区块为例，该区块基于城轨5号线海晏南路站及前殷车辆段，遵循“轨道引领、站城一体”的规划理念，对车站及车辆段上盖进行复合化、集约化的综合利用，构建约110 hm2的城市品质示范区：其一，从成片开发的层面进行规划，延续现状蓝绿本底，完善区域生活及产业功能，构建15min生活圈，打造宜居宜业的高品质区块（图1）；其二，突出城轨引领作用，以城轨车站为核心进行高强度、高混合度的用地开发，吸引多元化人群，形成24 h活力片区；其三，在城轨车辆段上盖建设住宅、小学、初中等配套设施，实现竖向空间的功能复合，利用城轨及其通道连通下沉广场、共享邻里、小区车库、学校地下接送系统等周边设施，构建立体多层次的步行体系，形成与车站无缝衔接的连通空间（图2），并通过布局智能公交进一步拓展城轨车站的服务范围。前殷TOD区块案例探索出了城市未来社区生活的新模式，将居住、出行、教育、商业等通过城轨上盖开发的模式紧密结合，实现了城市区域风貌的重大提升，推动了城市存量空间从“村”到“城”的转变，是以城轨TOD开发为抓手促进城市更新的典范。

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3.1.2 特色价值挖掘更新策略

城轨TOD开发在促进城市更新的过程中，需要充分挖掘城轨车站周边的开发潜力，发掘历史文化、生态特色、热点板块等特色价值资源，实现特色价值资源的最优化延续与利用，并将其作为TOD成片开发的撬动点和亮点。在以城轨TOD开发带动城市更新的过程中，需要高度关注城市历史文脉的延续，因为历史文化遗存是城市宝贵的公共资源和活力资源，可在展示利用历史资源、传承历史文脉的同时，提升土地价值，带动城市更新改造，实现多维度的综合平衡；此外，还应以多车站联动发展为骨架，串连周边蓝绿生态廊道、热门商圈、公共空间，打造便捷宜人的慢行通道，快速汇集车站周边客流。

以梅墟路站TOD区块为例，该区块地处在建城轨6号线与规划9号线的换乘站——梅墟站周边，位于宁波市甬江科创区内，北侧为梅墟历史地段，其作为依江而建的“浙东第一商埠”，具有重要历史价值。梅墟路站TOD区块在开发时关注历史文化的复兴和产业职能 的创新，把握城轨建设契机，确定“梅墟老街、创新街区”的功能定位（图3）：其一，进行区域赋能，从甬江科创区联动发展的区域视角，深挖梅墟历史地段特色价值，确定以城轨带动片区功能重塑、老街文化复兴的更新方向；其二，进行轨道赋能，以城轨车站为引擎，打造城轨商业服务中心，与梅墟老镇的历史文化中心形成“双心联动”，提升片区更新的品质；其三，强调文化赋能，通过打造沿渡驾桥江和长塘河的2条南北向滨河慢行步道，串连城轨车站至梅墟历史地段的蓝绿网络和慢行体系，并在客流聚集之地构建门户节点，以推动梅墟历史地段的业态更新，促进片区生活、产业功能的完善。

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3.1.3 互联互通的地下空间综合开发更新策略

互联互通的地下空间综合开发是指在建设城轨车站的同时，对车站周边底商、地下空间资源等进行梳理，将商业、生活、休闲等多元功能植入城轨车站及车站之间的地下空间，实现车站与周边地下空间的连通，促进城市业态提升，激发城市活力。宁波市的此类开发多依托区位优势明显的城轨临近站点之间的地下空间，是探索以城轨TOD开发带动城市更新的重要模式。

以现状已运营的东鼓道为例，东鼓道是连接城轨1号线东门口站与1号、2号线换乘站鼓楼站的站街商业地下空间，位于宁波市最繁华的核心区域，全长760 m，建筑面积超过3万m2， 为地下2层结构，全程设置17个出入口，连通周边地块地下空间，实现天一商圈、和义商圈、鼓楼商圈三大商圈空间的紧密衔接。其在商业业态上，以互动式、体验式的大众消费为导向，为市民出行、消费、娱乐带来新的体验，带动宁波市中心商圈整体业态的提升。

3.1.4 拆迁地块再利用更新策略

拆迁地块再利用是指在城轨TOD开发过程中，对于需要拆除重建的地块（如旧厂房、旧村庄、旧居民楼等）进行综合评估，在平衡土地收储及拆迁建设风险的前提下，进行再次开发利用，其为“针灸式”的微更新，能够以点带面激发老城活力。在此过程中，需要考虑地块主要利益相关者、各类社会组织对拆迁的接受度，以及当地社会环境和文化条件对其的适应性，在积极落实风险防范和化解措施的基础上，消除民众对拆迁安置的担忧和顾虑。

望春桥、泽民、天一家园区块项目是典型的因城轨车站及线路建设而实施的核心区拆迁地块城市更新项目。3个地块位于海曙核心区向西拓展的重要区域，城轨1号、6号、8号线3条线路经此而过，在此形成黄金三角版块。结合城市核心区空间资源紧张的现状，3个地块在拆迁重建时统筹考虑城市在更新过程中的功能完善及风貌提升，保留城市历史风貌，打造西塘河、中塘河沿线城市景观，并在城轨车站周边建设文体公共设施、居民生活配套设施等，极大地提升了该区块的城市功能与品质，也带动了周边区域的建设与发展（图4）。

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3.2 实施瓶颈分析

3.2.1 更新模式单一

目前，宁波市城轨TOD开发带动的城市更新基本采用粗放的大拆大建模式，较少运用提升和价值挖掘模式，究其原因在于城轨沿线居民希望通过拆迁获得较高的赔偿，属地政府希望借助成片拆迁取得更好的改造效果和业绩，二者均要求扩大土地收储和拆迁范围。更新模式单一、粗放，难以深入挖掘城市存量空间的特色和文化底蕴。

3.2.2 资金平衡困难

城轨TOD开发要求使用财政资金进行土地收储和拆迁，原则上应保证一定的收益率。然而，在目前的城市更新过程中，大部分区块的拆迁、改造和整治成本极高，需要投入大量资金，难以实现盈利。由于存在上述风险，因此城市更新的推进将面临巨大阻力。

3.2.3 政策法规不完善

随着城轨TOD开发实践的深入推进，相应的政策法规也需逐步完善，以便从法律层面将城轨场站与周边地区的一体化更新建设纳入城市更新中。中国城市轨道交通协会于2023年9月发布的《关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》是全国层面的首份TOD专门政策文件，对于促进各地开展TOD开发和实践具有重要意义。各城市需以之为指引，结合其自身情况和特点，出台有针对性的政策法规。但目前宁波市级层面的相关政策文件仅有2022年12月出台的《宁波城市更新试点实施方案》及2023年6月份出台的《宁波市城市更新办法》。对于轨道引领的、以保留提升为主的城市更新，缺少诸如“留改拆”措施等明确政策法规的支持。同时，对于在轨道引领城市发展过程中涌现的立体空间复合利用（即城轨地上地下空间综合利用开发）等需求，宁波市也缺少相应的轨道分层出让等政策支撑。

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通过上述对宁波市以城轨TOD开发带动城市更新实施策略及瓶颈的分析，提出相关对策及建议如下。

（1）将多主体协作、多模式推进作为以城轨TOD开发带动城市更新的必要条件。城市更新是城市发展的重要路径，制定明确合理的城市交通发展政策和配套措施，实施具有前瞻性的规划和政策引导，以促进城轨TOD开发与城市更新的结合，需要政府作为推手。此外，还需加强政府与相关专业机构的协作，促进多主体参与城市更新，以保证TOD模式下城市的健康、有序、可持续更新。同时，在城市存量更新的背景下，单一的大拆大建模式难以为继，城轨TOD开发带动下的城市更新也势必发生转变，走上统筹推进、拆改结合、保护与开发并行的道路，形成成片改造与存量更新并存的多模式推进方式。

（2）以多目标为导向、从多渠道维持资金平衡是以城轨TOD开发带动城市更新的重要方向。在目前拆迁成本剧增、房地产市场不景气的大背景下，一级开发的利润逐步降低，仅以项目工程建设为导向实现资金平衡难度较大，因此城轨TOD开发带动的城市更新需要以多目标为导向，例如，以提升居民生活品质为目标，或者从区域统筹的角度出发，跳出单个项目本身，实现多个项目或整个区块的平衡。同时，需要关注“针灸式”、渐进式的城市更新方式，在片区综合整治中充分利用城轨地下空间和城市零散用地，盘活低效闲置资产。此外，需要统筹考虑一、二、三级开发收入，形成覆盖全生命周期的资金平衡测算体系。

（3）多政策协同、因地制宜是以城轨TOD开发带动城市更新的重要落地策略。城轨TOD开发带动的城市更新涉及城市规划、住房建设、旧城改造等多个方面，国有企业在其中将发挥重要作用。地方政府应出台更详细的政策法规，鼓励中央管理企业、地方国有企业积极参与城市更新，并与属地政府开展有效合作；应在审批流程上提高效率，解决遗留难点和审批盲点，支持国有资产盘活和升值；应因地制宜、因区施策、因项目施策，充分挖掘各项目的区位价值、特色价值、产业价值，例如，宁波市的洪塘TOD活力更新片区保留了原有的洪塘湾月亮郡、抖音电商基地、浙江创新中心北岸中心等的文创功能，打造了独具地域文化及产业特色的TOD文创中央公园。

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在城市存量更新的背景下，城轨TOD开发与沿线地区城市更新的协同成为大势所趋。宁波市基于多年的城轨建设开发经验，形成了“站城一体化”“特色价值挖掘”“互联互通的地下空间综合开发”“拆迁地块再利用”等多种以城轨TOD开发带动城市更新的策略。本文基于对宁波市以城轨TOD开发带动城市更新实施策略及瓶颈的分析，从开发主体、开发模式、资金保障、政策支撑等方面提出了相应对策及建议，旨在通过城轨TOD开发高效、高品质地推进宁波市的城市更新，希望为其他城市的相关实践提供参考和借鉴。