我国城镇空间用途管制的底层逻辑及转型方向

1 写作缘起国土空间规划时代，国家层面已经把土地用途管制的范畴扩大化到“国土空间用途管制”，将原先的农业空间、生态空间、城镇空间内部和互相转化的所有用途管制手段和工具统一纳入，也引发了学术界对用途管制基础理论的广泛讨论。在三类空间的用途管制制度建设上，城镇空间用途管制（以控规为主的开发控制手段

写作缘起

国土空间规划时代，国家层面已经把土地用途管制的范畴扩大化到“国土空间用途管制”，将原先的农业空间、生态空间、城镇空间内部和互相转化的所有用途管制手段和工具统一纳入，也引发了学术界对用途管制基础理论的广泛讨论。在三类空间的用途管制制度建设上，城镇空间用途管制（以控规为主的开发控制手段）形成时间较长、应用最为成熟，已经嵌入我国独特的高速经济增长模式并形成牢固的路径依赖；进入到存量时代，管制方式的失灵也往往掩盖在经济问题之下，其改革的必要性和艰难性则容易被忽视。

近几年，城乡规划领域的学者对控规的动态化、弹性化、定制化进行了充分讨论。文章希望能深度溯源，解释回答在外延扩张的增量时代城镇土地用途管制在整个“中国模式”中发挥的作用。只有对其进行充分的分析和检视，才能说明为何其在存量时代不适用，以及存量时代需要何种管制制度。

城镇空间用途管制的基本内容及一般程序

首先以笔者的实际工作经验拆解了城镇空间用途管制的基本内容和一般程序。控制性详细规划为何反复修改是规划行业多年讨论的议题。本文认为，控制性详细规划确定的最关键的三大内容是土地使用性质（用途）、容积率（强度）和配建等其他要求，指出决定土地出让金总额的土地评估环节与控规三大基本内容息息相关。控制性详细规划总归需要由抽象行政环境转向具体行政环节并屡次调整，每次调整的结果只适用于此时、此地、此项目，因为意向用地单位或现用地单位与地方政府反复沟通的是用途、强度背后的土地出让金。

土地出让金起拍价=地块面积×楼面地价×容积率上限，因此容积率上限必须只能是唯一值。相应地，用地单位若已支付容积率上限对应的价格，没有理由不按上限建设，因为在土地出让期限内没有无需审批的改建、加建权利。目前的城镇空间用途管制实际是在定制化地创设土地二级发展权，竣工验收后土地使用者只有保持现状的权利，至此用途管制制度失去继续管理土地利用变化的能力，除非再进入控规调整程序。

城镇空间用途管制的底层逻辑解释

3.1 城镇空间用途管制

在“中国模式”中的 作用解释

在前文基础上，本文继续将用途管制置于更宏大的发展模式中进行解释，提出地方政府身兼经营者和管理者双重角色，通过用途管制对各类用地在空间上、数量上控制投放并制定差异化供应价格，实现了经济增长的“中国模式” 。受到赵燕菁（2023）、陶然等（2021）几位学者的启发，本文提出一个涵盖“四主体、五类地”的土地用途与增长模式之间的一般化解释框架（图1）。“四主体”是指政府、制造企业、服务企业、居民四大类主体，“五类地”是指四主体对应主要使用的用地类型：制造企业使用工业用地（M），服务企业使用商服用地（B），居民使用住宅用地（R），政府生产及使用的公共用地可分为两类，一类是公共管理与公共服务、绿地广场等非经济性公共品用地（A/G），另一类是道路交通市政设施等经济性公共品用地（U/S）。

▲ 图1 | 城镇空间用途管制在“中国模式”中的作用解释框架

（1）城市政府行政性垄断并高价限量供应住宅用地，可理解为向居民融资进行城市建设，并承诺提供所有者权益（公共服务）；

（2）城市政府低价放量供应工业用地，是为参与逐底式竞争吸引制造企业，以获得工业税收；

（3）城市政府行政性垄断并积极向服务企业供应商服用地，因为商服用地价格仅次于住宅，城市政府在获得融资之后还能获得持续商业税收，只需提供较少的所有者权益；

（4）住宅、商服和工业用地之间互为支撑，提供相应服务、就业岗位、劳动力和劳动报酬；

（5）城市政府提供的非经济性公共品主要服务于居民，进行所有者权益兑现，但由于此类公共品资本化后溢价难以被政府捕获，往往滞后消极供应；

（6）政府提供的经济性公共品主要服务于工商业需求和土地资本化需求，相关土地增值后政府再通过供地捕获溢价，因此往往积极超前供应。

3.2 城镇空间用途管制

支撑“土地资本化”的作用逻辑

以控规为基础的城镇空间用途管制在两个关键环节工具性地支撑了整个“土地金融”大循环：储备环节和出让环节（图2）。土地一级开发阶段，土地管理部门向土地储备机构发放土地使用权证，根据规划用途和年限形成资产价值，用于向银行进行土地储备抵押贷款或发行土地储备专项债，其资金大量被用于基础设施等经济性公共品的建设。土地二级开发阶段，按照规划条件出让土地后，用地单位在“四证齐全”时以土地使用权为抵押向商业银行申请土地开发贷，最终抵押价值几乎等于土地出让金总额。经济学家常说建设用地的供给等于社会总投资的形成，实际上可理解为，城镇空间用途管制所确定的用途和容积，决定了社会总投资的数额，成为经济增长的引擎。

▲ 图2 | 城镇空间用途管制制度在“土地金融”中的作用

3.3 城镇空间用途管制

支撑“再分配”的作用逻辑

按照目前城镇空间用途管制及其配套的正式制度设计，土地增值再分配功能隐藏在土地收储、一级开发、土地出让、二级开发、物业销售的整个流程中（图3），原产权人、政府和开发企业分享增值。流程成立的前提是未来不动产增值的预期，只有基于增量开发权的拆旧建新更新模式才具有较为明确的再分配功能，收储再出让的方式也使得再分配是一次性结算的模式。现阶段土地增值回收的比例已经不低，且一次性收取的方式只能推高拆建比，在房地产预期逐渐回落之后必然面对更新困境。另一问题是公共利益捕获的间接性和模糊性，只有前期土地开发和配建设施是明确用于本片区的基础设施和公共服务，更大部分用于其他片区和更广泛的领域，重经济性公共品而轻公共服务，也因此进一步加剧财政软约束。

▲ 图3 | 基于增量开发权的土地增值“再分配”机制

存量时代的真实需求和所需制度支持

4.1 用途转用的真实需求：

“非正式”和“半正式”改变

存量时代，现实世界中已经可以观察到大量自发的“非正式”用途转用。土地和建筑的使用者往往想从较低价格的地类转为较高价格的地类，用途管制的正式制度设计是收储、改变用途、再出让，或协议补地价，但其代价是一般产权人难以支付的，因此存量更新屡遭困境。

近十年来，从中央到地方政府已经在逐渐尝试用途管制的“半正式”改变。例如各地方纷纷出台的“M0政策”，一般采取介于工业与商服之间的地价，提供有限权利的“类商办”空间，以支撑研发、孵化等新要求，但“工改M0”的总体思路没有跳出“根据权能大小和生税能力一次性补足租金”的框架。高质量发展时代，工业、商服和住宅三大地类之间的壁垒正在逐渐消融，这些用途转用的需求是真实的、人民的需求，顶层制度设计正在逐步回应这些需求，用途管制的具体制度也亟待转型。

4.2 存量更新所需的再配置制度支持

近几年一些“微增容”的“自主”更新案例见诸报端，例如成都中央花园二期和厦门湖滨一里60号楼，得益于相对优越的区位（较高的房价）、高度的社区自组织能力和地方政府曾“个案式”地允许少许“增容”作为特殊支持，但因为土地增值回收机制的缺失，地方政府没有动机推广此类做法。存量更新难以推进或者缺乏动力，学者常归因于产权的复杂性，但更重要的是土地产权人不具有无需审批的、依法开发的权利，而其中最大的阻力是土地增值没有持续的“再分配”机制。令更新的受益者各自付出相应的成本，并共同负担因更新产生的外部影响的消除成本，及对相关利益受损者的补偿，这才是“有机”“自主”更新所需的用途管制制度支持。

高质量发展背景下城镇空间用途管制的转型方向

用途管制的初衷包括两点：一是提供公共产品（公共利益最大化），二是纠正土地使用的外部性，即使群体生活中人们互相造成损害的“净值”最小，是为了克服市场失灵，而不是由地方政府成为土地要素市场的配置者。高质量发展背景下，土地作为经济增长发动机的功能已经在减弱，城市进入包容提质、结构优化的新阶段，必须主动寻找到替代原先运转逻辑的动能和发展机制。而在土地制度领域最基本的转型方向是将管制归管制，财政归财政，调控归调控，从国家利益本位的用途管制制度转向匡正市场失灵，促进土地市场公正、效率、繁荣的制度设计。

用途反映的是人们进行的各种行为活动，控制用途就是界定什么行为可以在什么空间发生，土地用途管制本质上是配置土地发展权、规范相邻关系，以及平衡空间利益的过程。本文初步提出通过通则式规制分区的管控方式向产权人释放一定的存量发展权空间，界定允许的行为、鼓励的行为和禁止的行为，形成基于行为活动外部性的灵活用途转换，由产权人自行承担改造成本，并辅以税收手段捕获公共利益、调节正负外部性（图4）。

▲ 图4 | 存量城镇空间用途管制的转型方向

（本文荣获第18届全国青年城市规划论文竞赛一等奖。）

本文撰稿： 周琳