改善多方式出行的城市道路网规划：以美国西雅图1998—2019年实践为例

2019年，《交通强国建设纲要》提出以人民为中心，兼顾步行、自行车、公共交通和小汽车的城市出行改善目标。该目标旨在促进人民享有美好出行服务，即人们可根据个人意愿权衡各项因素后选择(相对)合适的出行方式，且安全、便捷等基本出行要求得到较好满足 ^[1] ，进而提高交通效率，促进节能减排，维护社会公平，改善健康水平 ^[2] 。

城市道路网为居民出行提供路径体系。然而，较长时期城市道路网规划的编制、实施与多方式出行改善的目标存在脱节。一方面，城市道路网规划侧重快速路和主、次干路的规模与容量，忽视支路网的密度与通达性，造成道路网等级结构不佳，难以有效满足以人为本的出行需求 ^[3] ；另一方面，面向服务水平的交通设施设计研究不足，决策者与规划设计人员等难以判断精细化设计的必要性，造成路段和交叉口设施有量无质，甚至无量无质，步行、自行车与公共交通出行品质偏低 ^[4] 。更关键的是，中国城市已进入存量发展时期，建设经费有限，加上设施改善的效果存疑且难以持续，优化道路网以改善多方式出行并非易事 ^[5] 。

他山之石，可以攻玉。自1975年起，荷兰持续推进适宜多方式出行的城市道路网品质提升，取得显著成效。然而其出行改善亦得益于小汽车限用政策，同时体系且详细的道路网改善资料较难获取。1990年后，美国出台了《多式联运地面交通效率法》(Intermodal Surface Transportation Efficiency Act)等法案，提出多种交通方式共同发展(不限制小汽车使用)；其学习荷兰道路网优化经验，在完整街道(Complete Street)政策指导下，结合公共设施改善计划(Capital Improvement Plan)，持续推进城市道路网提质增效，并公布了相关资料。

本文以西雅图为例分析美国经验。2020年该市城区面积367.97 km ² ，人口73.70万人，是美国太平洋西北区第一大城市。1994年《西雅图综合规划》(Seattle Comprehensive Plan)与1998年《交通战略规划》(Transportation Strategic Plan)制定了促进多方式出行的交通发展目标 ^[6] 。此后，西雅图道路网不断改善，多次入选美国公交都市、步行和自行车友好城市 ^[7] 。本文研究西雅图1998—2019年面向多方式出行改善的城市道路网规划编制、实施及效果，为中国城市道路网规划面临的同类问题提供经验借鉴。

存量背景下兼顾多方式出行的城市道路网规划需先协调潜在需求方与既有获利者，明确涉及部门的权责并细化分工。为此，西雅图组建了多元公私主体联合的规划编制团体——西雅图交通局(Seattle Department of Transportation)为主持者，统筹道路网改善的规划编制；州和市政府相关部门、社会公共组织、私人企业与机构及当地居民为参与者，参加利益相关环节的编制工作(见表1)。同时，西雅图组织了“公众开放日”(Public open houses)等活动，开通在线问卷调查平台，促进编制各方的信息交流。

表1 规划编制的主要参与者及职责

资料来源：根据文献[6, 8-10]绘制。

道路网规划是交通规划的组成部分。在编制团体的努力下，西雅图交通规划由较为单一的规划逐渐演化为指向明确、多层次联动的多种形式的规划(见图1)。战略层的《交通战略规划》是国家法案与州级规划、政策在城市层级的行动目标，是城市综合规划及相关政策在交通方面的专项规划；其为纲领性文件，指导战术层的总体规划与实施规划。针对服务小汽车出行的存量道路网，针对步行、自行车出行安全性和便捷性不足以及公共交通出行吸引力不佳的问题，面向交通方式的总体规划受到编制团体的青睐；公共交通、自行车交通与步行总体规划相继出台，形成针对交通方式编制方案的主体框架。实施规划为总体规划中道路网等专项内容的详细规划。为促进规划实施，实施规划设有执行反馈环节。

图1 多层次联动的规划编制结构

随着规划结构分层次联动，规划内容细化协同。《交通战略规划》明确西雅图道路网改善的价值观：建设面向所有出行者、所有出行目的及所有出行方式的高品质城市道路网体系 ^[6] 。以下介绍西雅图公共交通、自行车和步行道路网规划的核心内容，由于干路改善(服务小汽车出行)重点是重铺路面，故不细述。

《公共交通总体规划》绘制了公平、高效的公共交通网络蓝图：1)构建高频公共交通网络(Frequent transit network，见图2a)，连接西雅图核心吸引点(如中央商务区、高新技术产业区、文教区等)与核心居住区；2)构建片区公共汽车网络(Local transit network)，连接低密度建成区与高频公共交通网络；3)在公共交通车站周边区域建设安全、连通和高容量的步行和自行车道路网，形成高频公共交通车站“800 m步行圈+2 500 m自行车交通圈”(见图2b)以及公共汽车站200 m步行圈 ^[8] 。

《自行车总体规划》提出建设安全、连通与公平的自行车道路网：1)构建城市网络(Citywide network)与片区支路(Local connections)(见图2c)，前者位于主干路，与高频公共交通网络协同互济，连接西雅图核心吸引点与核心居住区，后者与片区公共汽车网络整合规划，为城市网络在居住区和低密度建成区内的延伸；2)评估缺失自行车道的路段与交叉口(见图2d)，结合道路改善相关手册，制定路段和交叉口精细化改善方案 ^[9] 。

《步行总体规划》提出面向安全、连通与公平的步行优先投资网络(Priority investment network)，要求优先改善主干路和居住区街道待优化及待补建的人行道(见图2e)，提高高频公共交通车站、干路沿线目的地、学校与社区商业区的步行可达性。此外，规划提出优先改善步行交通事故发生地的步行道路设施，提高步行安全性 ^[10] 。

图2 公共交通、自行车和步行道路网规划

资料来源：根据文献[8-10]绘制。

建设资金不足是西雅图道路网改善规划实施的核心问题 ^[6] 。为此，西雅图拓宽了资金筹集途径，并通过评估规划项目的优先等级、审查实施项目的执行情况、高效利用有限资金，扎实推进规划实施。

1998—2005年，西雅图道路网改善的建设资金基本来自联邦政府 ^① 。该阶段财政拨款有限，道路网改善项目较少。为获取更多资金，2006年西雅图市议会通过了9年期“弥合缺口”(Bridge the Gap)交通税，具体内容包括：1)征收商业停车税和公司雇员税，获取基础资金，用于投资优先等级的道路网改善等项目；2)制定实施项目年度报告及下一年度执行计划(含投资预算)，以此向华盛顿州交通厅和普吉特湾区域委员会 ^② 申请联邦与州政府的财政支持。2006—2015年，“弥合缺口”交通税分别从地方企业、联邦和州政府处筹集资金5.38亿美元和7.60亿美元(约合37.12亿元和52.44亿元人民币) ^[11] 。在该交通税带动下，开发商逐渐出资支持开发地块的步行和自行车交通道路网等优化；部分企业与基金会也相继资助完整街道等建设(见表2)。2015年“弥合缺口”交通税期满后，西雅图设立“西雅图移动税”(The Levy to Move Seattle，9年期)，通过征收物业税撬动来自多元公私主体的投资经费 ^[12] 。

表2 建设资金主要来源

资料来源：根据文献[6, 8-10]绘制。

为保证资金使用率最大化，西雅图制定了道路网改善优先度评价体系，评估公共交通网络、自行车道路网、步行道路网与干路改善项目的优先投资等级，确定同类项目的实施时序。该体系包括定量与定性评价(见表3)。定量评价利用道路交通事故、居民出行行为与设施使用偏好、社会人口与经济等数据，从营造安全、互联、活力与可控城市层面，对4类道路网改善规划中所有子项目进行打分 ^③ 并排序。定性评价旨在评估分值相近项目的优先顺序，指标涉及能否吸引投资经费、是否有充足资金、是否响应政策指令、是否获得社区支持、是否在空间上均匀分布以及是否需要高额维护成本。基于优先时序编制实施规划，并将计划实施的项目纳入相应年度的市政预算 ^[13] 。

表3 道路网改善优先度评价体系

资料来源：根据文献[13]绘制。

道路网改善优先项目实施后，规划编制团体会在年底审查当年实施情况，制定执行报告。具体内容包括：1)存档已完成的道路网改善项目，核对资金使用明细；2)调整未完工项目的施工工期，分配后续建设资金；3)总结项目实施经验，补充道路网优化新需求。在此基础上，编制下一年度道路网改善实施规划，制定相应财政预算。年复一年，形成良性动态更新机制。此外，联邦和州政府定期监管西雅图获批项目的资金使用与实施效果，促进道路网改善规划实施。

西雅图交通局公布了2006—2019年道路网改善数据 ^{[11, 14]} 和交通事故次数 ^[15] ，美国社区调查(American Community Survey)统计了上述年度各种交通方式通勤人次 ^[16] 。下文利用以上数据分析道路网改善实施效果。

2009年，位于市中心的百老汇大道(Broadway，东丹妮路至耶斯勒路)建设了自行车和机动车共享车道；2013年，路段和交叉口继续进行精细化改善，如设置有轨电车与机动车共享车道、受保护式自行车道(见图3a)，优化有轨电车和公共汽车站台布局(见图3b)，增加自行车的交叉口穿越标志和二次过街等候箱等(见图3c)。2014—2017年，路段自行车交通量与人流量分别增加4.0%和17.6% ^[17] 。德克斯特大道(Dexter Avenue)连接北部住区与市中心，曾为小汽车导向型街道，2010年后道路设施不断优化，最终形成服务多方式出行的完整街道(含人行道、受保护式自行车道、公交优先车道和路中潮汐车道)。2010—2016年，路段自行车交通事故率下降18.8%，公共汽车乘客和自行车交通量的增幅均超过30.0% ^[18] 。尼克森大街(Nickerson Street)等道路也开展了类似道路设施改善，同样获得了出行收益。

图3 百老汇大道道路设施改善

以上案例表明，道路设施优化有助于改善道路交通安全，增加公共交通客运量、自行车交通量和人流量，应推广这些道路设施改善的经验。

1）道路网改善要素及量化指标。

采用年度累积优化公共交通走廊数、年度累积改善机动车道密度与年度累积改善万人机动车道长度 ^④ 量化机动车道路网改善效果；采用年度累积建设自行车道密度、年度累积建设万人自行车道长度与年度累积建设高安全等级自行车道 ^⑤ 比例 ^[19-20] 量化自行车道路网改善效果；采用年度累积改善人行道密度与年度累积划线人行横道密度量化步行道路网改善效果。

2）多方式出行安全与使用水平。

采用年度每万人次机动车、自行车、步行通勤事故指数表征交通安全；采用年度通勤比例量化多方式出行水平，表征交通结构。

1）交通安全。

机动车、自行车、步行道路网改善指标与其交通事故指数呈显著负相关关系(见表4)。通过共线性诊断筛选道路网改善指标，构建线性回归模型(RStudio，版本：1.2.1335)。公式(1)~(3)调整后R ² 分别为0.950，0.588和0.427，自变量和常量均通过0.01级别显著性检验，表明西雅图道路网优化有效降低了机动车、自行车与步行交通事故指数，提高了出行安全水平。

表4 道路网改善指标与多方式出行的相关性

注：*，**分别表示通过0.05，0.01 级别显著性检验。

2）交通结构。

公共交通、自行车、步行、小汽车道路网改善指标与年度通勤比例的相关关系见表4。其中，自行车、步行道路网改善指标与公共交通通勤比例呈显著正相关关系，意味着公共交通出行中的自行车和步行到离站环节的出行品质得到提升；高安全等级自行车道比例与自行车通勤比例相关系数不显著的原因为高安全等级自行车道数量偏少。构建线性回归模型，公式(4)~(6)调整后R ² 分别为0.829，0.485和0.654，自变量和常量均通过0.01级别显著性检验，表明西雅图道路网优化改善了多方式出行；其作用温和，不会一蹴而就，需要长期、持续地规划与建设。

多方式出行改善理念深刻影响了西雅图道路网规划。在规划编制方面，组建多主体联合的编制团体，形成多层次联动的规划编制结构以及多系统协同的规划编制内容；在规划实施方面，拓展资金筹集途径，构建道路网改善优先度评价体系与实施项目动态审查机制。西雅图道路网改善提高了交通安全，优化了交通结构；而多方式出行改善又推进了后续道路网优化。当前中国城市居民出行正在向人本位、高质量方向转型，但存量背景下面向多方式、品质化出行的道路网改善规划面临诸多挑战，有必要结合中国城市实情，借鉴西雅图道路网更新的经验。

中国城市道路网规划、路段与交叉口设计等涉及规划、市政、交通、园林和城市管理等部门；地块进出口设计、封闭街区内部道路网规划等涉及用地单位、开发商、街道办事处、物业管理和业主等。在道路网改善过程中，各自为政或重复建设时有发生，甚至会因设施分属不同部门、不同单位而难以推进。党的二十大报告提出“人民城市人民建，人民城市为人民”；北京、上海和南京等城市相继出台街道规划设计导则，呼吁打破部门间的条块分割，打破决策者、规划设计人员、管理者和使用者之间的角色壁垒；启动社区责任规划师、驻街规划师服务体系，搭建“三师进社区”(规划师、建筑师和工程师)工作平台，鼓励全社会通力合作。

然而，大部分城市未清晰界定市政道路与地块之间的建设责权，未明确多部门间的协同原则，未充分唤起人民(道路使用者)对道路网更新的价值认同，造成道路网改善部分环节(如实施项目的后续改善)存在缺失，设施改善未能完全真实地回应人民的使用需求。有必要借鉴西雅图经验，完善道路网更新责权机制，明确责任主体，细化各方分工；配合信息共享平台(含问卷调查系统)、研讨座谈等多种交流渠道，构建规划部门引领下多元公私主体参与的、共建共治共享的道路网改善共同体，推进多元利益格局下的规划编制与实施。

西雅图道路网优化的成功并非规划理论和施工技术上的先进，关键在于人本思想下对道路使用者的积极和有效关注，尤其是持续地观测、统计项目实施前后交通事故和交通量，分析并公开设施改善(投入资金)对交通安全与步行和自行车交通、公共交通出行的促进作用，培育民众对道路网改善的价值认同。

中国部分城市已意识到道路网品质提升需关注交通弱势群体，如北京、上海和南京等城市街道规划设计导则强调重视行人、骑车者、公共交通乘客的出行需求；在街道更新项目规划编制过程中，通过交通调查、问卷调查和AI主动探测等途径，获取道路现状问题及居民对设施改善的诉求，如北京平安大街(西城段)改造和武汉沿江大道卓越段更新等项目。但是，城市道路网更新的规划、建设、管理流程缺少对项目实施前后反映道路网改善指标的追踪统计，如交通事故、绿色出行体验及交通量等。建议从交通个体视角落实以人民为中心的规划初心，重视对不同交通方式事故和交通量等数据的监测、统计、分析与公示，完善道路网改善动态推进机制，提升道路网改善规划的实施效果；提高人民对道路网、交通品质提升的获得感和认同感，确保项目推进过程中人民的最新需求及时得到规划响应。

对于城市道路网改善，国家与省级财政拨款有限，依靠土地出让获得建设资金亦不可持续。北京、上海和南京等城市街道规划设计导则提出建立街道治理专项资金，鼓励市、区政府公共财政投入和社会资本参与，但未详细探讨。西雅图通过向企业和物业征税，获取基础资金投资道路网改善优先项目，再利用高品质建成项目及其实施效果(出行品质提升)获取联邦和州政府、市场及居民对后续项目的共识，以此撬动来自多元公私主体的建设经费，实现“征税(投入)、改善(回馈)”模式下道路网与交通运行的持续滚动完善。

中国城市可因城制宜，通过政府公共预算和征收道路两侧用地上获利企业、商业机构等的小汽车停车税等，筹集道路网更新基础资金，支持相应最急需改善的道路设施；通过优先改善道路设施带来出行品质提升(如道路使用者的主观体验更佳，出行更为安全，步行和自行车出行更加友好等)，吸引沿街业主、基金会等对后续更新设施的投资，持续推进城市道路网的品质提升，满足人民对美好出行的向往。

注释：

①《多式联运地面交通效率法》等法案授权了联邦交通资金，拨款流程如下：1)交通部及其二级机构制定联邦交通计划及资金分配方法，提交国会审批；2)国会授权后，交通部将经费拨至州交通厅与都市区规划机构(Metropolitan Planning Organization, MPO)；3)州政府制定本州财政预算，根据所辖市政府提交的交通(含道路网)规划及市政预算，评估建设项目的优先等级，分配并划拨建设资金。

②普吉特湾区域委员会为华盛顿州的MPO。

③安全城市按0~10分打分，权重为1.83；互联、活力与可控城市均按0~5分打分，权重为1.00。

④年度建成区面积与人口数据来自美国人口普查局(United States Census Bureau)。

⑤高安全等级自行车道指自行车小径(Bike path)、受保护式自行车道(Protected bike lane)和自行车林荫道(Bicycle boulevard)。

《城市交通》2023年第2期刊载文章

作者： 蔡军，杨琪瑶，

黄建中，杜文武，张栋