关于建设工程造价司法鉴定的问题及有关建议

工程造价是建设市场的重要内容，贯穿建设生产、固定资产投资全过程，关系基础设施建设及国计民生，关系各方建设主体的经济利益，不可避免会发生纠纷。人民法院或仲裁机构每年处理大量与工程造价有关的建设工程纠纷案件，因工程造价的单一性、动态性、专业性、大额性，使得建设工程造价纠纷引发的案件成了人民法院、仲裁机构的“疑难杂症”，不得不借助于工程造价鉴定意见。

工程造价鉴定是指鉴定机构接受人民法院或仲裁机构委托，在诉讼或仲裁案件中，鉴定人运用工程造价方面的科学技术和专业知识，对工程造价争议中涉及的专门性问题进行鉴别、判断并提供鉴定意见的活动。造价鉴定意见属于《民事诉讼法》规定的证据之一，工程造价鉴定意见是认定案件事实的重要证据，尤其在确定工程价款数额时更为关键，对双方当事人的权利义务有直接影响。注册造价工程师和造价咨询企业受人民法院或仲裁机构委托，开展工程造价鉴定工作，出具客观公正的工程造价鉴定意见书，提供专业的鉴定意见，可以帮助人民法院、仲裁机构查清案件事实，有助于维护当事人合法权益、化解市场矛盾、促进社会和谐，是构建法治国家、和谐社会不可或缺的专业咨询活动。

建设工程的单一性、过程性、复杂性，决定了工程造价司法鉴定的特殊性；不仅如此，基于工程造价的形成规律和计价规则，任一微小失误都有可能造成工程价款的较大的偏差，决定了工程造价司法鉴定需要具有较强的专业性、技术性和政策性。

从目前工程造价鉴定的实际工作来看，确实存在着鉴定成果文件质量良莠不齐的情形，一些造价鉴定机构存在着以鉴代审，程序违规，不遵守鉴定规范，违反合同约定，鉴定依据不充分，不能合理区分确定性意见、推断性意见和选择性意见，鉴定意见不全面，鉴定成果文件不完整等较为明显的质量问题。这些质量问题如果没有得到妥善处理，必将严重损害当事人的合法权益，也会造成司法不公，危害司法权威。但因工程造价司法鉴定缺乏必要的外部监督，特别是缺乏对鉴定意见书申请复查、复核、评审等异议救济渠道，使得一些有瑕疵、有错误的鉴定意见书又无法得到纠正，当事人不得不通过投诉举报机制维护自身合法权益。

由此造成的结果是，不但没有发挥造价鉴定机构化解社会矛盾的作用，反而激化了社会矛盾，甚至引发了大量因工程造价司法鉴定投诉举报的信访件、行政复议案件和行政诉讼案件，无法做到定分止争、“案结事了”，导致案件久拖不决、诉讼程序空转、浪费司法资源和降低社会效率。

虽然工程造价鉴定工作非常重要，但是工程造价鉴定机构并不属于司法行政部门登记管理的“司法鉴定机构”范围。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第二条规定，司法行政管理部门对法医类、物证类、声像资料和根据诉讼需要由司法部商最高人民法院、最高人民检察院确定的鉴定事项进行登记管理。2018年全国人大常委会法工委专门向司法部发函，要求司法部立即督促地方司法行政部门停止办理四类外鉴定机构鉴定人登记管理。2018年12月5日，司法部办公厅发布了《关于严格依法做好司法鉴定人和司法鉴定机构登记工作的通知》（司办同〔2018〕164号），进一步进行清理整顿鉴定机构，对已登记从事四类外鉴定的鉴定机构予以注销。对于一些建设工程造价咨询企业已经取得的“司法鉴定机构”证书，到期后不再续期或被司法行政主管部门提前注销。2019年司法部修订了《司法鉴定执业活动投诉处理办法》，不再受理当事人对四类外鉴定机构的投诉举报。

为了规范工程造价咨询机构的司法鉴定行为，提高工程造价司法鉴定成果质量，住房城乡建设部于2017年8月发布了国家标准《建设工程造价鉴定规范》（GB/T51262-2017），进一步规范了工程造价鉴定程序和鉴定活动。为了总结建设工程造价鉴定工作经验，加强行业自律管理，指导会员更好开展工程造价司法鉴定工作，中国建设工程造价管理协会开展了《工程造价司法鉴定法律问题研究》《工程造价专家辅助人出庭作证指引》等课题研究，委托中国建材工业出版社编辑出版了《工程造价司法鉴定典型案例》，为广大工程造价咨询企业和注册造价工程师开展造价鉴定业务提供技术指引。

解决工程造价司法鉴定成果质量问题较为可行的办法在于引入司法鉴定意见的技术评审制度。他山之石，可以攻玉，其他相关行业或领域内现有的司法鉴定成果异议救济制度，对于化解工程造价司法鉴定成果争议有借鉴意义。为解决执行过程中土地、房地产、资产评估鉴定报告的争议，最高人民法院与相关行业组织于2018年建立了司法评估鉴定的异议救济制度，先后印发了《最高人民法院关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》（法释〔2018〕15号）、《人民法院委托评估专业技术评审工作规范》（法办〔2019〕364号）、《关于人民法院民事诉讼中委托鉴定审查工作若干问题的规定》（法〔2020〕202号），制定了《人民法院委托评估专业技术评审工作规范》。

《最高人民法院关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》第二十三条规定：“当事人、利害关系人收到评估报告后五日内对评估报告的参照标准、计算方法或者评估结果等提出书面异议的，人民法院应当在三日内交评估机构予以书面说明。评估机构在五日内未作说明或者当事人、利害关系人对作出的说明仍有异议的，人民法院应当交由相关行业协会在指定期限内组织专业技术评审，并根据专业技术评审出具的结论认定评估结果或者责令原评估机构予以补正。”这是首次在法律上建立了执行过程中司法评估报告的技术评审制度，解决了当事人对鉴定意见的异议救济问题，也进一步规范司法评估报告的技术评审工作，大大降低了司法评估报告的投诉举报案件数量。

因此，可以借鉴最高人民法院关于执行阶段司法评估报告异议处理方法，由司法机关与行业管理部门共同推行工程造价司法鉴定成果的技术评审工作，打通工程造价司法鉴定成果的争议化解的“最后一公里”。在法律层面上未建立工程造价司法鉴定成果技术评审制度之前，为了帮助当事人化解矛盾纠纷，可以鼓励和引导当事人自愿向相关的行业组织申请对鉴定成果进行技术评审也是切实可行的。通过专家名义出具相应的评审意见，可以指出鉴定成果存在的技术问题和质量问题，从而为法院审理案件提供相应的技术参考。

工程造价鉴定是一项专业性、技术性很强的业务活动，鉴定意见对司法裁判的结果有直接的影响，基于司法工作的特殊性、敏感性、独立性，需要进一步规范工程造价鉴定机构和鉴定人员的执业活动，妥善解决对工程造价司法鉴定成果异议的救济问题，建议尽快建立工程造价司法鉴定成果技术评审制度，保护各方当事人的合法利益。