政府投资审计视角下建设项目EPC管理模式发展之路的探究性思考

工程总承包（EPC）管理模式是建筑市场行业刚刚起步的一种承发模式，涉及的领域有能源（传统电力、清洁能源等）、交通（铁路、公路等）、建筑等。近年来，我国在深化投资体制改革的进程中提出EPC管理模式，并在众多政府投资项目建设管理中采用。该管理模式目前实施尚不成熟，还处在建筑市场行业起步阶段。笔者在政府投资审计实践中发现，EPC管理模式在项目建设管理中存在投资成本无法有效控制、项目结算难度较大等问题，制约着EPC建设管理模式的良性发展。本文结合政府投资审计情况，浅谈对EPC建设管理模式发展之路的探究性思考。

一、工程总承包（EPC）管理模式审计的政策性依据

工程总承包（EPC）指的是，工程(Engineering)、采购（Procurement）、建设（Construction），是国际通用的工程总承包产业的总称，指承包方受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工等实行全过程或若干阶段的总承包模式。

2017年2月21日出台的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》指出，加快推行工程总承包，政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。

2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

2020年8月28日，住房和城乡建设部、教育部、科技部、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、人民银行、市场监管总局和银保监会等8部门联合印发《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》，指出要大力推行工程总承包，新型建筑工业化项目积极推行工程总承包模式，促进设计、生产、施工深度融合，引导骨干企业提高项目管理、技术创新和资源配置能力，培育具有综合管理能力的工程总承包企业，落实工程总承包单位的主体责任，保障工程总承包单位的合法权益。

?二、审计中发现工程总承包（EPC）管理模式存在的问题及原因

（一）EPC管理模式的优势未充分发挥，管理模式在实践中走样。

工程管理理论和实践存在“两张皮”的问题。工程总承包（EPC）管理模式要求EPC工程总承包单位负责整个工程策划设计建设实施的全过程管理，不再以单独的分包商身份管理建设项目工程，这有利于整个工程的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题，减少采购与施工的中间环节，顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾。EPC管理模式集设计、采购、施工于一体，有利于项目各阶段、各单位的深度配合与衔接，能有效地推进工程建设进度、成本控制、质量控制。但实践中，在建设项目EPC管理模式下，政府投资项目采用公开招标方式选定的工程承包单位多为联合体，往往只是形式上的联合，实质则是工程设计、采购、施工相互独立，是对传统施工总承包管理模式下各项工程建设管理的机械捆绑，没有做到设计与采购、施工的深度融合，既未发挥EPC管理模式应有的优势，反而连施工总承包的传统模式的优势发挥也会受到束缚。

如某新建项目建设单位采用工程总承包EPC管理模式，工程总承包单位为联合体中标。该项目工程施工图设计阶段未设计基坑支护内容，施工过程中，负责工程施工的联合体一方以深基坑施工需做基坑支护为由，邀请专家对本项目进行了基坑支护的论证，并委托联合体以外的另一家设计单位对基坑支护进行设计。上述行为既拖延了项目工程进度，也增加了项目建设的设计成本。

（二）EPC管理模式下工程投资得不到有效控制，造成投资超标。

《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017）要求，工程总承包单位应建立项目费用管理系统以满足工程总承包管理的需要。实践中，在许多项目实际实施过程中，项目费用管理系统建立不规范，也未采用目标管理方法对项目费用进行过程控制。工程总承包（EPC）建设项目通常以批复的初步设计概算招标，并签订固定总价合同，工程总承包单位通过优化设计施工图及施工图预算包干对项目进行费用控制。这样，工程总承包（EPC）建设项目招投标环节和合同签订环节很明显存在矛盾，招标时是以初步设计为依据，合同价款确定却是以施工图设计为依据，签订固定总价合同执行容易产生歧义，不利于项目投资控制。实践中，EPC工程招标范围往往为项目工程初步设计的内容，合同价款固定总价包干的内容又是施工图设计文件及其施工图预算，总承包单位为追求利益最大化，用优化项目设计的合理形式，调整施工图预算，造成项目不断突破招标中标合同总价。同时，EPC承包单位责任大，风险高，投标阶段会考虑管理投入成本、企业利润和不可预见风险等因素，投标中标的工程总承包（EPC）合同的工程造价水平一般偏高。

如某新建工程总承包（EPC）项目，总承包单位招标后，签订施工图预算包干固定总价合同。项目工程实施过程中，直至工程竣工施工图设计完成，施工图预算也未进行全面编制，施工过程中投资控制依据不充分，合同总价无法核定，直接影响对施工图调整部分的投资进行准确分析，最终造成工程结算价款大大超过合同价款的投资超标。

（三）项目工程总承包管理模式下项目结算难度加大。

一是工程总承包（EPC）建设项目通常对工期要求较紧，前期项目筹备工作不够充分，导致建设项目前期程序流于形式，项目可行性研究、初步设计及概算编制不够详尽，招标阶段项目的工程量清单、特殊施工措施项目编制存在偏差，导致结算阶段争议不断，给结算工作带来诸多困难。

二是工程总承包（EPC）建设项目的业主或者代建单位对EPC承包单位监管不力，工程建设实施过程参与程度不高，控制力度较低。如某维修改造EPC项目，结构施工图中未设计混凝土柱加固，因建设单位监管不到位，工程总承包（EPC）单位在施工过程中擅自采用钢板包封混凝土柱的做法进行加固，虽然加强了建筑物的结构稳定性，但增加了项目建设成本，同时也形成了项目结算阶段的争议焦点。

三是工程总承包（EPC）建设项目招投标文件、合同条款约定不严谨，造成结算分歧。近年来，工程总承包（EPC）模式下，项目建设要求时间紧任务重，开工匆忙，招投标环节疏于考虑，签订合同环节没有及时跟进修正瑕疵条款，给结算带来争议。如某工程总承包（EPC）建设项目签订总价合同，按照EPC总承包合同约定，除发生招标范围以外新增加的工程项目或招标范围内减少的工程项目调整外，承包商不得因其他任何原因提出调整工程造价，承包人对自行设计、采购、施工、竣工验收等存在的缺陷应自费修正、调整和完善，均不属于变更。招标范围变更表现为工作范围的增减，在工程建设实施过程中，业主与工程总承包（EPC）单位出现了对EPC固定总价合同承包工作范围理解的偏差。从初步设计阶段开始招标，EPC总承包合同中的业主要求、招标文件、技术规格书、初步设计文件等取代了传统施工合同中的图纸，业主认为上述内容是全部包干范围，工程总承包（EPC）单位以招标文件和合同约定不详为由主张多项工程变更，双方理解分歧，增加项目结算审计难度。

（四）EPC管理模式下参建各方管理协调不力，制约项目建设绩效。

一是工程总承包（EPC）建设项目的业主过度参与项目管理，变更设计增加项目投资。近年来，工程总承包（EPC）模式下建设项目的业主很大一部分都过多干预，往往在设计施工图还未完全出来时就被要求匆忙开工，项目决策具体方案都是在建设中确定和完善，是典型的边决策、边设计、边施工。由于方案的不成熟，实施过程中变更较大，加上设计时未实施限额设计，工程总承包（EPC）单位为了追求利益最大化，造成项目最终实际投资大幅上涨，投资效益降低。如某EPC项目，地下室底板部分轴线区域按前期图纸已完成土方、基坑支护、桩基等工作内容，经业主单位主导参与讨论后，取消这部分区域后期地上规划的房屋建筑，缩减了此区域地下室范围，涉及投资近千万元。由于该地下室缩减区域完全形成了临时措施工程，形成不了工程实体，后续二期工程也无法再利用，这项变更造成的损失浪费直接降低了项目投资效益。

二是工程总承包（EPC）建设项目的业主对承包单位不够信任，增加配合管理难度。近年来，工程总承包（EPC）模式下建设项目的业主对施工企业的信任度较低，加上自身的专业限制，认为施工单位与设计单位串通，追求利益最大化，频繁制造变更，突破项目投资限额。但往往EPC项目的中标单位是设计单位和施工单位组成的联合体，许多EPC项目的设计单位为业主信任推荐，投标阶段与施工企业机械捆绑，顺利中标。项目实施过程中，设计单位仍由业主控制，并未做到设计与施工的深度配合与衔接，工程设计、施工仍然是两张皮，降低了管理效益。

三是深化设计较多，设计协调工作量大，管理协调不力。工程总承包（EPC）建设项目管理模式下虽然主体设计单位明确，但受项目复杂性、业主要求、现场实际情况等因素影响，参与的设计单位一般较多，但技术水平又参差不齐，设计协调工作难度加大。同时，主体设计单位与深化设计单位间的文件提交情况等均不明确，导致EPC项目经理部的设计管理协调工作难度加大。如某EPC项目，主体设计单位主导的工程设计有4个负责专业深化设计的单位，主体设计单位协调能力和配置力量有限，导致主体设计和专业设计图纸之间的协调工作量巨大，降低设计管理效益。

三、政府投资审计视觉下工程总承包管理模式发展的探索性思考

（一）培育工程总承包（EPC）管理模式市场，完善建设管理操作细则。

一是工程总承包（EPC）管理模式下，EPC项目的总承包单位联合体中标较普遍，应加快完善联合体在项目建设管理中的工作细则和流程，充分发挥工程总承包管理模式的优点。对项目建设单位的业主和代建单位、工程咨询单位、监理单位等，应在具体的细则下开展项目建设管理工作，避免EPC项目总承包单位联合体在开展工作中，出现资金管理和工程施工脱节的“两张皮”现象。二是现阶段，建筑市场应大力发展和培育一大批适合要求的工程总承包单位，使其向工程设计、采购、施工的全过程、全方位项目工程管理企业转变。三是将EPC管理模式纳入我国建筑法、招标法、政府采购法轨道，确定EPC总承包单位应具备的管理能力或业绩、注册资本金、技术力量、企业资质等标准，确立“投、建、管、用”四个方面的主体，特别是工程总承包（EPC）单位的主体法律地位、权力、义务和责任范围，降低其承包风险，规范EPC项目参建各方行为和相互关系，统一政府管理职责。

（二）深化体制改革，建立现代企业制度，促进工程总承包（EPC）管理模式健康发展。

一是工程总承包（EPC）单位企业要严格政企分离。采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会投资项目建设发展的需要。二是要建立项目管理机构。总承包单位无论是联合体还是集设计、采购、施工一体的现代集团企业，都应成立针对EPC项目且具备相应管理决策能力和专业素养的项目经理部，各岗位职责明晰、协调有序开展工作，为开展高质高效的项目工程建设服务。三是加强工程总承包单位企业人员执业资格管理。EPC项目的工程总承包单位属于“智力 服务业”，它与其他产业的主要区别在于它的成果是在从业人员的知识、经验、智力和劳力中产生的，这不仅要求从业人员具备工程类专业知识，还要掌握经济、法律、心理学、社会学等知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力和耐心细致的协调沟通能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任，相关管理人员必须具有执业资格注册证书，这也是工程总承包建设管理模式发展的需要。

（三）相关部门应加强对工程总承包工作的监督管理和指导

工程总承包（EPC）项目管理模式的推行，是国家推进新型建筑工业化采取的具体措施。工程总承包单位要具备独立的、强大的专业化项目咨询建设管理力量，强化和完善项目可行性研究、评估及其决策，科学合理地优化工程设计方案，达到建造高效益、高质量、低消耗、低排放的建设施工标准。

一是总承包单位的主管部门，应对EPC项目的招投标、合同签订及执行进行必要指导、监控，重点监管招标和合同签订环节，及时发现和纠正易出现分歧的条款。政府投资项目招标的工程总承包单位应当合理确定合同价格形式，保证项目顺利开工建设。二是总承包单位在相关主管部门的业务指导下，在项目开工前编制《项目工程管理手册》，制定与合同价格形式相适应的工程计量、进度款支付、设计变更、现场签证、竣工验收、结算审计等具体操作流程，使工程建设全过程的管理有章可循，有法可依。三是相关监督管理部门应加强建立对EPC项目的工程总承包单位工作考核评价体系，公平、公正地评价工作质量，促进项目良性发展。