工程总承包作为国际通行的建设项目组织实施方式，在发达国家已有上百年的发展历史。国内发展大概经历了三个阶段：

第一阶段：学习探索阶段（1979－1986）1982年6月，原化工部印发了《关于改革现行基本建设管理体制，实行以设计为主体的工程总承包制的意见》。

第二阶段：试点推广阶段（1987－1999）1987年9月，国家计委、财政部、建设银行、国家物资局联合发出了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题》的通知。

第三阶段：全面发展阶段（2000－现在）2000年后，特别是2014年后国家在工程总承包模式方面连续发文加大推动力度，如建市[2014]92号文、建市[2016]93号文等。

图一   工程总承包的发展历程（网络图片）

2017年2月21日，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号），明确提出“培育全过程工程咨询”，主旨是完善工程建设组织模式。2017年5月2日，住建部下发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101号），正式启动了全过程工程咨询试点工作。

《推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》对“全过程工程咨询”定义如下：全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行（或称运营）的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。全过程工程咨询服务可采用多种组织方式，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案。

(1)“工程总承包+全过程工程咨询”模式具有政策导向   

建设单位实施工程总承包项目，需要全过程工程咨询单位的全过程介入。《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市〔2003〕30号)中要求，要培育工程项目管理企业代表业主按照合同约定对工程总承包项目进行全过程或若干阶段进行管理和服务;《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)(以下简称“93号文”)中要求建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务，考虑建设单位建设专业能力的限制，建设单位可以委托项目管理单位进行管理。地方文件中也明确指出建设单位在选择工程总承包方式的同时可以委托全过程工程咨询服务，如江苏省住房和城乡建设厅出台的《关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展实施意见的通知》(苏建规字〔2020〕5号)。

(2)全过程工程咨询与工程总承包模式的时间序列适配

根据93号文，工程总承包项目的发承包介入时点有三个，分别是可行性研究之后、方案设计之后和初步设计之后;《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号文)(以下简称“515号文”)提出以投资决策综合性咨询促进投资决策科学化、以全过程咨询推动完善工程建设组织模式，明确了培育发展全过程工程咨询的两个着力点，将全过程工程咨询业务分为投资决策阶段和建设实施阶段，故，全过程工程咨询与工程总承包模式在介入时间上具有适配性。从工程总承包项目发包时点的选择看，投资决策综合性咨询依旧是建设单位的必然选择，业主的工作以及业主与工程总承包单位共同的工作是全过程工程咨询的业务开发点，承包商的工作亦需要建设单位的监督，也是全过程工程咨询单位的工作之一。

EPC在不信任环境下，业主与EPC总承包商之间应建立专业全咨团队：恢复采用“铁三角”，但工程师（监理）弱化为项目管理单位，协助业主进行项目管理——即全过程工程咨询单位开展EPC项目全过程工程咨询。（如下图）

特别的，在12号文中第三章第十七条规定，建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。第十八条对项目管理机构（即工程咨询企业）的定位是建设单位的辅助机构及代理人，是为了代替不具有工程全过程管理能力的建设单位对工程的进行管理的组织。

全过程工程咨询改变了传统工程咨询业务的分离，将以任务为导向的各阶段任务工作转换为以发包人需求为导向的整体性咨询服务。在此背景下，策划就成为了开展全过程工程咨询服务的首要工作，近几年国家和地方颁发了多项政策指导文件，从明确投资决策环节的统领作用，到落实勘察设计单位责任、重视“前策划-后评估”闭环制度，为树立全过程咨询模式下“策划先行”的理念营建了良好的政策环境。以策划先行，提升了项目价值。如下图各政策的对其环境的呼应。