大都市近郊地区国土空间规划技术框架——以成都市郫都区为例

0　引　言

促进城乡融合发展是党的二十大作出的重大决策部署，是实现新型城镇化、推动乡村振兴的重要举措，也是国家治理现代化进程中的关键议题。大都市近郊地区作为城乡过渡地带，一直是城乡融合研究的热点区域。Duncan最早提出“城乡连续体”(Rural-urban Continuum)理论，此后越来越多的学者将其作为城乡融合的基础理论。例如：Davoudi等认为人口流动是该区域的突出特征；Esposti等认为非传统服务业与农业和工业的融合是此区域发展的主要动力；Shaw等认为土地变化是社会经济、土地管理、生态环境变化的基础。国内学者认为大都市近郊地区具有较高的复杂性和异质性，城镇化水平越高的地区其特性越明显，并且国内学者更多地关注要素流动和人群需求、产业发展和功能布局、土地利用和空间形态。大都市近郊地区地理边界的模糊性、治理边界的动态性、功能边界的灵活性，促使其成为探索城乡融合的最前沿，通过空间规划全面认知问题并提出解决方案具有较大挑战。

新时期，在国土空间规划体系逐步完善的背景下，如何更好地统筹大城市周边地区空间资源、服务该地区的城乡融合发展，成为大城市近郊地区国土空间规划的探索重点。郫都区位于成都市西北部，城市集中建设区与成都市主城区相连，其镇村是典型的超大城市近郊地区。郫都区是全国农村土地改革试点、四川省统筹城乡综合改革示范点，2021年其入选为国家城乡融合发展试验区，在农村土地制度改革、新农村建设等方面奠定了良好的发展基础，承担着重要的改革探索任务。基于此，本文在分析大都市近郊地区城乡融合发展特征与趋势、问题与需求的基础上，明确国土空间规划的编制要点，并以成都市郫都区为例探索合理利用空间资源、解决空间问题、强化空间治理的措施与路径。

1　大都市近郊地区发展特征与趋势

1.1　人口总量双增、结构分异，双向流动与服务联系趋于频繁

大都市近郊地区本地人口城镇化与外来人口本地化的现象同时存在，在城区服务配套与就业岗位的吸引、乡村产业功能专业化水平提升、乡村低廉的生活成本等因素的共同作用下，其人口总量、人口结构、空间分布不断变化。在人口总量上，城与乡均保持着对人口的持续吸引，外来人口成为影响城乡人口同步增长的关键。在人口结构上，因各地区产业功能特色逐步形成，不同区域人口结构分异逐步明显。在空间分布上，乡村地区户籍人口的“城乡双栖”比例高，“离土不离乡”“离乡不离土”等多种形式同时存在。同时，密集的城乡人流提升了城乡公共服务共享水平，使城乡的就业与生活联系更加紧密。

1.2　区域功能植入、业态持续迭代，城乡产业趋于整合

超大特大城市近郊地区历经了城乡二元发展、城乡统筹、城乡融合深化发展阶段，其产业功能发展也经历了从以农业及相关加工贸易为主到以部分城市制造业溢出功能和市民休闲游憩功能为主，再到在原有产业功能的基础上整合更多城乡重要公共功能的历程。近郊乡村与城镇逐步呈现出产业门类上的横向关联和产业环节上的纵向整合态势。

1.3　农业生态要素布局动态变化，种植运营规模化发展，基底功能趋向复合

大都市近郊地区拥有良好的区位、技术和资金条件，其农业现代化进程相对较快，由此带来农业与生态要素布局的相应调整。同时，外来资本的引入促进了土地整合，逐步形成规模化农业园区。在此基础上，各大城市通过建设郊野公园、碧道等，结合乡村基底原有的农业生产与生态保育功能，进一步叠加了农技实验、农业观光、科普教育等功能。

2　大都市近郊地区发展面临的问题与需求

2.1　传统居住空间与标准化的服务配置难以匹配新人群的生活需求

一方面，大都市近郊地区集聚着多种人群，面临着“城乡双栖”原住民就地改善自身居住环境、乡村振兴新村民寻求高品质居住空间、城镇园区就业人群追求低成本住宅的多样化需求。在以传统乡村居住空间为主的相对单一的空间供给模式下，往往会出现原住民对自身居住环境满意度低、新村民日常“反向通勤”、城镇园区就业人群过度集聚导致乡村部分市政设施和公共服务设施承载力到达上限等问题。另一方面，由于公共服务设施与居民的使用习惯不匹配，标准化配置的乡村公共服务设施往往同时存在闲置与供给不足的问题。

2.2　产业功能业态管理与空间布局不尽合理，难以满足城乡融合的产业生态构建需求

一方面，大都市近郊地区当前产业功能的开发与植入多是结合单个项目需求确定的，缺乏整体性的产业门类与效率管控，这就造成部分集体经营性建设用地入市项目偏离区域主导产业、效率未达到整体节约集约利用水平。另一方面，现状产业空间供给与新业态新功能需求不匹配问题较为突出。新业态新功能往往对用地规模、形态、生态区位等有着特殊的需求，如随着场景式消费方式的升级，乡村休闲游憩更加偏向紧密结合核心景观资源且在一定范围内簇群化分布的产业空间，而对于田园研发办公等功能则需要形态更加规整和成规模的用地。通过零星宅基地整理或闲置用地就地功能转化的产业空间供给方式，往往难以满足这些产业功能的需求。

2.3　生态农业空间破碎、整体管控与营造不足，难以保障城乡融合新环境的品质需求

大都市城镇区域往往人口密集、城镇开敞空间相对局促，近郊地区成为人们亲近自然、游憩观览的重要载体。因此，大都市近郊地区对于生态农业空间提供的农业景观功能以及生态调节、冷源通风等生态服务功能有着更高要求。然而长期以来，在城市“绿线蓝线+公园体系”、乡村“水林田分要素管控+重点生态功能区管控”的管控方式下，城乡开敞空间的管控目的、管控方式、营建要点均有较大差异，导致生态农业空间破碎、城乡游憩空间不连续、不完善，缺乏对城乡整体进行系统性考虑的格局管控和营造指引。

3　以城乡融合为重点的大都市近郊地区国土空间规划技术框架

本文结合城乡要素交互强化趋势，聚焦要素统筹协调需求，围绕生活、生产、生态等3大要素，构建生活融合、生产融合、生态融合的大都市近郊地区国土空间规划技术框架(图1)。

3.1　推动城乡生活融合

大都市近郊地区城乡人口双向流动频繁、“城乡双栖”人口密集、人群结构复杂、居住用地粗放，提高空间的人口承载力、满足多元服务需求是该区域的首要任务。因此，该区域要实现生活融合需从以下两个方面着手。

首先，统筹城镇、乡村社区，构建网络均衡、紧凑集约的居住网络，盘活“城乡双栖”人口带来的闲置居住空间，合理引导人口的空间分布，解决乡村散居密度过高、人均用地效率过低、居住环境品质不佳等问题，提高人口承载力。 

其次，优化公共服务设施配置以满足多元服务需求。对于基本公共服务设施，结合居民的出行特征和使用习惯，建设公共服务设施共享生活圈，有针对性地进行设施配置，提高设施服务水平；针对特色公共服务设施，应分析人群的结构和分布特征，调研其需求，通过盘活存量或置换功能提供符合人群需求的特色公共服务设施。

3.2　促进城乡生产融合

大都市近郊地区拥有极大的发展粘性，吸引了众多社会资本导入发展要素，通常以非正式工业用地的形式存在，具有总量大、分布散、门类杂、效率低、权属复杂等特征。因此，建议从两个方面促进生产融合。一是加强产业引导与准入，一方面从多个视角判断乡村产业的综合效益，制定产业用地分类治理方案；另一方面结合城乡产业关联度、环境区位敏感度，明确产业准入清单、拓展产业环节，促进产业融圈成链。二是优化产业空间布局，根据产业用地分类治理方案，引导生产加工型产业适度集中，同时引导研发办公和游憩服务型产业向资源富集地集聚，打造“乡村产业空间、生活邻里聚落、生态农业景观”有机融合的乡村产业社区。

3.3　推动城乡生态融合

大都市近郊地区开展的承包到户经营大多以促进经济发展为单一导向进行资源竞争，导致生态农业空间组织失序，难以发挥其生态价值和社会服务价值。因此，建立城乡公园体系、强化要素管控，是城乡景观生态融合发展的重要保障。基于此，为实现城乡生态融合，一方面要建立城市公园与郊野公园紧密相连的公园体系，将城市优质资源和市民闲适生活融入乡村；另一方面要强化廊道管控，将城市通风廊道、水系廊道、交通廊道等控制要求延续到乡村，实施一体化管控。

3.4　完善规划实施机制

大都市近郊地区是推动城乡融合、带动腹地乡村振兴的关键区域，完善空间规划传导体系、综合治理政策机制、空间统一管理工具对保障空间规划的实施落地有着重大意义。大都市近郊地区需在既有的传导体系上，针对居住空间、设施配套、产业体系、准入清单、耕地保护、生态修复等增加促进城乡融合的传导内容，同时在开发运营方面提供政策支撑，保障全要素综合整治工作的顺利开展，促进资源要素高效流动，并建立促进城乡生活、生产、生态融合的标准体系。

4　成都市郫都区国土空间规划实践

4.1　促进城乡居住网络、服务体系融合

当前，郫都区乡村地区集聚了本地村民、外来务工人员、“候鸟式”养老人群等多种人群，并且城乡就业与服务联系紧密(62%的乡村居民在城镇就业)。在此背景下，多元化的人群结构对居住空间和服务设施提出了新的需求。因此，郫都区国土空间规划通过优化居住网络、服务体系的方式，促进城乡生活融合。

一是构建城乡互动、网络均衡的居住网络。在人流引导上，针对园区就业人群，建设未来公园社区并配置人才公寓，强化对人才的吸引力，针对新村民和原住民，在远离城镇的区域增加乡村新型社区的供给以提高人口承载力。在社区布局上，结合郫都区“林田交织、林盘密布”的特色，以相对完善的交通网络为基础，按照“规模适度、网络均衡、集约节约、尊重意愿”的原则，以原址改建或扩建为主，形成规模在1000～3000人、间隔约1?km的新型社区，在城乡形成“城镇社区—新型社区—林盘聚落”网络均衡的居住网络，再现“景村融合”的川西林盘传统布局，实现人均宅基地规模降低21%。

二是构建城乡共享、精准供给的服务体系。首先，按照“需求调查—设施基础摸查—生活圈划分—配置提升指引”的工作方法对基本公共服务设施进行配置优化。对有条件实现城乡共享的公共服务设施，开展使用习惯和共享需求的专项调研(图2)。根据调研结果，在城乡共同配置的4类10项设施中，选取可共享的5项设施(图3)，并将其划分为品质追求型、便捷追求型、服务追求型等3种类型。其中，对于医疗、教育等品质追求型设施和社会服务等服务追求型设施，居民可接受较高的出行成本，但对于便捷追求型的文体设施，居民可接受程度较低。因此，将品质追求型和服务追求型设施作为城乡社区重点共享的设施类型。其次，根据80%以上的乡村居民通过机动车或电动自行车出行的调查结果，按照15分钟出行半径，结合现状设施摸查情况，划定共享型、一般型两类共享生活圈(图4)。再次，以现有设施为基础，制定乡村闲置设施的再利用指引，明确重点提升设施及近村城镇社区的共享设施提标需求。最后，从特殊人群的需求出发，结合研发人员、文创人员、技术工人、旅居游客的需求及分布特征，按需配置乡村特色公共服务设施。例如，针对三道堰镇、友爱镇旅居养老人群，结合其“候鸟式”居住特征，配置一站式医疗中心、睦邻互助点等特色公共服务设施，通过商业叠建的方式配置特色服务设施以提高服务供给的弹性。

4.2　促进城乡产业体系融合、产业布局优化

当前，郫都区乡村地区积聚了大量因城镇产业溢出作用而产生的制造业、乡村农家乐等传统产业功能以及教育研学、总部办公等新业态新功能，但其产业功能呈现出效率不高与布局不均衡问题。685家乡村工业企业中仅有35家规上企业，且148宗用地处于闲置状态；近73%的工业用地斑块交杂在现状宅基地中间，“工居交错”的空间布局给乡村环境品质带来了不利影响。在乡村产业功能与空间重构的关键时期，国土空间规划通过优化产业体系、产业布局的方式，促进城乡产业融合。

一是构建城乡协同、链式整合的产业生态。首先，针对产业可利用空间稀缺、已利用空间粗放、空间环境品质较低等问题，通过提升风廊水廊地区的生态效能，促进产业用地提质增效，并对乡村工业用地、仓储用地开展专项调研，结合多元数据开展腾退潜力精细化评估。具体包括以下内容：结合企业片区发展趋势，制定工业用地综合评分标准；从综合效益、规划管控、功能支撑、企业管理、企业意愿等维度评估现状工业用地，划分影响生态安全的用地、闲置用地、低效用地和其他用地；提出“升级一批、入园一批、腾退一批”的分类治理策略(图5)，形成分类分期治理方案和“一企一策”的管控引导措施以实现多批推进(表1)。

二是优化产景相融、景村相依的空间布局。一方面，将整理和盘活的低效产业用地作为空间载体，拓展4大产业集群产业链和创新链，建设规模不大于15?hm ² 的科创型、生产型、服务型产业社区，并按照“一个村级单元一个功能主题”的标准将这些产业社区融入4大产业集群形成产业联盟，促进城乡产业价值联动。另一方面，结合对景区景观价值、水系景观价值、林田景观价值的综合研判，选取景观价值较高的区域，以产景村融合发展为导向，引导乡村产业社区向价值富集地集中。见图6。

4.3　促进城乡公园体系、管控体系融合

当前，郫都区乡村地区农业规模化基础较好，且通过多处农业综合体打造，为农业基底集成了多样功能。但同时，其生态农业空间破碎，城乡建设“夹水夹道”，局部耕地碎片化严重；郊野游憩区域的日常可达性、品质与规模达不到预期，市民游憩频率超过每周一次的仅占49%，整体性保护与营建的需求强烈。因此，国土空间规划通过完善公园体系、强化一体管控，促进城乡生态融合。

一是建立无界渗透的公园体系。结合乡村水密、林秀、田沃的田园本底优势，开展土地综合整治，修复小田连片、渠网密集、林盘点缀的精华灌区农耕基底，重塑大地景观；整合城市四级公园、农业产业园区、旅游景区，形成集农业生产、生态保护、休闲旅游于一体的城乡公园体系；完善“区域绿道—城区绿道—社区绿道”的绿道网络，串联全域公园，为市民提供便捷的进入乡村的游憩通道，在绿道沿线预留优质林盘及建设空间以承接城市溢出功能，将城市优质资源和市民闲适生活融入乡村，实现城景合一、功能一体。

二是筑牢上风上水的生态屏障，形成“完善生态网络—强化廊道管控—转化生态价值”的生态空间治理路径。构建以河流灌渠、高速公路、川西林盘为载体的生态网络，打通城乡生态脉络；引导二级水源保护区内宅基地、工业用地有序退出；控制通风廊道内会污染环境的工业企业；严控河流保护廊道的建设负面清单，保障生态网络结构的系统性和完整性。

4.4　强化规划传导、政策机制保障

在规划传导体系上，郫都区按照“地缘相近、人缘相亲、资源相联”的原则打破镇村行政边界，划分3大镇级片区和25个村级片区。在此基础上，以片区为单元，构建“县级片区—镇级片区—村级片区”的三级国土空间规划传导体系。在规划传导内容上，除耕地保有量、“三线”、功能定位等技术指南要求的传导内容外，还以促进城乡融合为目标增加了“优化乡村居住空间、优化乡村产业布局、修复精华灌区农耕基底”等内容，实现村庄建设用地整理、新型居住社区和产业社区建设、农业生态要素布局优化等要求在各级规划中一以贯之。同时，建立上下联动与横向衔接的规划协同机制。通过三级国土空间规划分时启动、分阶段推进，实现“传导—反馈—修正”的有序方案调校；通过开展城镇村体系规划研究、工业控制线专项规划研究和公园建设实施专项规划研究等，对城乡融合重点问题进行深入探索，并将研究结果纳入国土空间规划镇村体系等。

在政策机制保障上，郫都区为有序推进国土空间全要素综合治理，探索完善集体经营性建设用地入市制度、精华灌区保护修复政策，采用以村级片区、重点项目为单元的灵活推进方式，统筹深化空间治理。在资金保障上，郫都区探索构建郊野公园建设资金平衡、运营管护资金平衡等机制，实现了生态保护、耕地保护、市民需求的有机统一。此外，结合成都市统一编制发布的乡村风貌导则、城乡融合发展片区建设项目规划管理技术规定及导则等空间管理政策工具，实现与县级、镇级空间规划政策的叠加，以促进规划更好地实施。

5　结束语

大都市近郊地区不仅是城乡融合高质量发展引领全域振兴的关键区域，还是规划研究工作的重点区域。在快速城镇化阶段，大都市近郊地区取得了一系列发展成效，为城乡融合发展打下了良好的基础，在迈向城乡高质量发展的新阶段，城乡生活融合、生产融合、生态融合面临着新的要求。本文以成都市郫都区为实证对象，梳理了大都市近郊地区的发展特征与趋势、面临的问题与需求，提出了促进城乡融合的规划举措。当然，由于大都市近郊地区发展阶段、空间地域等还存在差异，本文的研究存在一定的局限性，未来可进一步针对支撑城乡融合的土地政策如何变革、保障乡村可持续发展的用地开发收益分配机制如何建立等展开深入研究。