翻翻“工程总承包模式”的箱底

     

引言

翻翻“工程总承包模式”的箱底，弄明白工程总承包这个词的来历，对于我们认识国际上统一使用的EPC和DB模式，具有非常重要的意义。

2019年12月23日，住房和城乡建设部与国家发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》），该办法自2020年3月1日正式施行。

作为政府部门发布的规范性文件，《工程总承包管理办法》对于工程总承包在我国的发展所能起到的作用，是不言而喻的。但对于如何正确理解“工程总承包”的深刻涵义，以及工程总承包做法的原出处即国际工程的行业惯例，在业内尚存欠缺。

故此，在当前的大环境下，很有必要重新审视“工程总承包”的出处，探究其与国际惯例之间的内在联系。

一、国际上被称为“交   钥匙承包”模式的发展历史

国际上并没有“工程总承包”这一说法，通常使用EPC（设计、采购、施工一体化总承包模式）、DB （设计、建造模式）进行表述。

EPC总承包模式起源于20世纪60年代，当时业主是为了希望能够减轻整体工程建设程序的管理负荷与压力，并通过减少管理主体、精简管理环节、提高收益回报等方式来完成项目建设的目的。其最早即为DB（Design-Build）模式，即设计－建造模式。美国是应用DB的典型代表，在美国，第一个采用DB模式实施的公共项目是1968年的一个学校建筑。

到了20世纪80年代初，才首次在美国出现了设计－采购－施工（EPC）总承包模式，并以其高速度、低成本的显著优势被人所知，集中应用在化工、水利、电力行业项目。

1985年，美国建筑师协会（AIA）发行了第一个DB合同。

1993年，成立了由建造师、设计师、业主和其他专业成员的DB组织-DBIA协会（Design-build Institute of America），协会致力于DB模式的研究、运用。

1999年，FIDIC编制了标准的EOC合同条件，促进了EPC的推广使用，同时，AIA、ICE、JCE也相继发布目前被广泛使用的合同范本，在国际总承包市场建立起了一套成熟的EPC合同体系。

二、工程总承包模式在我国建设领域的推广之路

2014年，我国相关部委开始出台相关政策，进一步加大工程总承包模式的推行力度，相关政策对总承包实施过程中的问题进一步规范说明，提出调整完善现行工程总承包管理制度、落实工程总承包企业的责任，加强总承包人才队伍建设，注重人才培养等。工程总承包模式迅猛发展，呈现火热趋势。

2014年7月，住建部印发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，要求加大工程总承包推行力度，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。

2016年5月，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，要求大力推进工程总承包，开展工程总承包试点工作，此后全国各地密集发文大力推广工程总承包，我国工程总承包模式开始进入加速发展阶段。

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（建市〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包，主要指出我们国家建筑行业发展组织方式落后，提出采用推行工程总承包和培育全过程咨询的方式来解决上述问题。

2017年4月，住建部印发《建筑业发展“十三五”规划》，提出“十三五”时期，要发展行业的工程总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。

2017年5月，住建部发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》，对总承包相关的承发包管理、合同和结算、参建单位的责任和义务等方面做出了具体规定，随后又相继出台了针对总承包施工许可、工程造价等方面的政策法规。

2019年12月，住建部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，进一步明确了工程总承包遵循的原则、范围、项目发包和承包的要求、工程总承包单位条件和责任、项目实施要求等。

同时还明确要求工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

2020年5月，住建部印发关于建设项目工程总承包合同（示范文本）的通知，在“2011版合同”基础上，对精准化项目定义、公平分配发承包双方的风险、强化项目管理等内容进行了丰富。

2020年8月，九部门联合印发《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》，意见指出：大力推行工程总承包。新型建筑工业化项目积极推行工程总承包模式，促进设计、生产、施工深度融合。引导骨干企业提高项目管理、技术创新和资源配置能力，培育具有综合管理能力的工程总承包企业，落实工程总承包单位的主体责任，保障工程总承包单位的合法权益。

2020年以来，为贯彻落实国务院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、广东、广西、湖南、湖北、四川、吉林、陕西等地启动了工程总承包试点，相继发布工程总承包的相关政策，重点在房屋建筑和市政建设领域推行工程总承包模式。

2022年12月26 日，中国建设工程造价管理协会，发布《建设项目工程总承包计价规范》编号为T/CCEAS  001-2022，自2023年3月 1 日起实施。

三、“工程总承包”这个词汇的前世今生

通过翻阅大量的文献资料表明，“工程总承包”这个词并未在国际工程建设领域出现过，只是我们中国汉语里的一个词汇而已。

在国际上“工程总承包”通常需要使用FIDIC（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，国际咨询工程师联合会，法文缩写为FIDIC）的术语即P&D+B（Plant Design and Build，工厂设备与设计＋施工，简称P&D＋B）或EPC（Engineering Procurement and Construction，设计、采购、建造，简称EPC）进行表述。

在我国相关法律和政府部门文件、国家标准、合同范本的规定中，都将不同的工程总承包模式统称为工程总承包，比如《建筑法》、国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、住房城乡建设部、国家发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》建市规〔2019〕12号、《建设项目工程总承包管理规范》  (GB/T50538-2017)、《建设项目工程总承包合同（示范文本）》(GF-2020-0216) 等。

建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）第二条第（三）项将设计采购施工 (EPC)/ 交钥匙总承包、设计施工总承包 (DB)、设计采购总承包（EP） 以及采购施工总承包 (PC) 规定为“工程总承包的主要方式”这也是在我国部门规章中，唯一出现 EPC、DB 等国际惯例常用名称的文件。

可以说：在我国工程建设领域是将国际上的 EPC、DB、EP、 PC 等打包在一起进行规范，统称为“工程总承包”。

四、工程总承包模式在实践中遇到的窘境

我国的工程总承包模式是一个宽泛的统一概念，并不像国际上通用的FIDIC 制作的《设计采购施工（EPC）/ 交钥匙工程合同条件》，简称“银皮书”，专门适用于EPC的示范文本；《生产设备和设计－施工合同条件》，简称“新黄皮书”，专门适用于DB合同示范文本。

2011年12月20日，国家发展改革委等九部委发布的《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》（发改法规[2011]3018）中规定， 适用范围为“设计施工一体化的总承包项目”，其所附的通用合同条款虽然根据风险划分不同设置了A、B 两个条款供当事人选用，但并无出现诸如FIDIC合同条件中的EPC、DB等的明示要求。

在中华人民共和国住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局，2020年11月25日联合发布的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）也未单独区分EPC、DB、EP、PC 等工程总承包的不同模式，只使用工程总承包这一概念。

近年来，随着国家在推动工程总承包模式力度上的加大，工程建设领域对于工程总承包的理解与应用也在不断地加深与推广，在一些项目上也取得一定的业绩。

但不可否认的是在国内还有很多工程总承包项目冠以“EPC”之名，却在具体的合同风险约定与分担上并不符合FIDIC制作的《设计采购施工（EPC）/ 交钥匙工程合同条件》的要求，并没有通过EPC合同将大部分风险转移给工程总承包商，而是更接近于FIDIC制作的《生产设备和设计－建造合同条件》中的风险分担，形成了人们常说的“假EPC”。

更有甚者，在房屋建筑和市政工程的工程总承包项目中，出现了“模拟清单、 费率下浮”等合同条款的约定，形成了与“EPC”毫无共同之处的所谓变体，这不又回到以施工图计量计价的老路上了吗？

结语

在推广与实施工程总承包模式的大洪流中，准确把握我国“工程总承包”这个汉化的习惯用语与国际上EPC、DB术语之间的内在逻辑关系，准确掌握不同工程总承包模式的适用条件，对于我们更深刻地认识工程总承包模式的真谛，并发掘出模式的核心灵魂“设计与施工的高度融合”具有重要的实用意义，同时，也会对我国的工程总承包模式与国际惯例的接轨创造有利条件，增强我国在国际工程市场的竞争力具有重要意义。

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