基于河湖长制的公共政策评估研究

▲幸福河湖——广东省广州市南岗河  摄/莫立强

河湖长制是基于我国政治制度和国家治理结构而设计的重大制度创新，是落实习近平生态文明思想的重要制度体现。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，明确了全面推行河湖长制的组织体系建设、河湖治理任务、相关保障制度等要求。河湖长制政策能否落地见效，中央关切、社会关注，对河湖长制政策实施情况开展系统科学评估具有重大的理论和现实意义。河湖长制政策体系及实施要求具有典型的中国特色，一般性公共政策评估工具难以满足评估需求。本文从河湖长制政策评估的需求出发，通过解构政策要求和政策实施的阶段性特征，构建河湖长制政策评估的理论框架和技术体系，确保评估结果客观、真实、可信，为全面推行河湖长制相关工作提供参考。

公共政策评估研究概述

评估理论研究

为解决社会公共事务中的各种问题或规范各类公共行为而制定的政策，都属于公共政策。公共政策评估以研究公共政策过程为主要任务，具有明显的跨学科性和应用性特征。研究认为，公共政策评估的概念当前学界尚未达成统一意见，并将公共政策评估理解归纳为两个角度： ①从政策过程的阶段来看， 公共政策评估分为对政策方案、政策过程和政策实施效果的评价； ②根据评估标准的选取，从方法论的角度对公共政策评估进行定义， 一类称为实证主义政策评估，与之对应的评估路线称为事实评估，另一类称为后实证主义政策评估，与之对应的评估路线是事实评估与价值评估相结合。

国外在公共政策评估研究方面起步较早，围绕评估什么、怎么评估以及评估结果有什么用等关键问题开展了一系列研究，大致划分为四个阶段。 第一阶段（20世纪30—60年代）： 受早期评估理念即行为主义的影响，政策评估表现出强烈的测量取向，其特点是参与评估者扮演技术性的角色，该阶段研究者认为政策实施的效率和政策目标的实现程度应是公共政策评估的重要研究对象。 第二阶段（20世纪60年代）： 学者们对公共政策评估的研究开始关注评估结果和实用性分析，M.Patton提出“以利用为中心的评价理论”，对“为了获得实际可用的评估结果应该怎么做”的问题进行研究，认为公共政策评估的立足点、关键点、公共政策评估过程应以政策利用为评估中心。 第三阶段（20世纪70年代）： J.Rawls系统分析传统公共政策评估的合理性，提出公共政策评估应严格遵守客观真实的原则。 第四阶段（20世纪70年代以后）： 政策评估的研究重心由政策制定转向政策执行，以E.G.Guba和Y.S.Lincoln提出的“第四代评估理论”为代表，认为公共政策评估应充分关注多方需求，并提出“执行—评估—调整—执行”的循环理论，将政策评估作为完善政策的手段。

20世纪80年代，国内开始公共政策评估研究。综合来看，国内关于公共政策评估的研究多建立在借鉴与学习国外研究成果的基础上，针对政策方案科学性与政策效果，从公共政策评估主体、评估标准、评估方法等方面开展研究。研究认为，公共政策评估过程在于确立重要的决策范围、选择适当的资信、搜集与分析资信，用作决策者选择适当方案的基础。公共政策评估是政策循环中一个重要的阶段，它需要将评估的信息回馈给政策制定过程。这就需要对某一公共政策体系的全部内容、实施情况及效果进行全方位、多层次、多角度的评价。目前研究多集中于“政策制定—执行—产生效果—评估”的过程，忽视了政策评估本身也是一种动态的、系统的过程，随着政策执行阶段变化，评估过程也在不断变化。

评估技术研究

公共政策评估技术是各评估主体在进行公共政策评估活动中所采用的一系列方法的统称，包括评估指标体系研究和评估方法研究。

评估指标体系

构建指标体系并利用统计模型进行分析的方法在公共政策评估量化分析中应用广泛。统计指标需能够反映总体现象的特定概念和具体数值，多项指标构成的指标体系需能较全面地反映事物特征信息的各方面“标识”组成的结构系统，描述事物在时间上（或时期内）各方面的发展水平或状况，从而评价和监测各方面的发展趋势及速度，衡量发展整体的各领域之间的协调程度。

当前，公共政策评估指标体系研究多集中于指标体系构建、指标选取、指标检验及赋权、指标数值计算、评分标准制定等，但对于如何确保指标数值的准确性和代表性的研究较少。河湖长制实施涉及社会经济系统和河湖生态系统，现有研究多从河湖生态系统开展政策评估。由于对于政策制定过程的调研不足，使得部分信息难以反映政策产生的背景和制定目标，影响了政策评估标准的制定。

评估方法

公共政策评估方法可分为目标评估法、结果评估法、全过程分析法。 目标评估法 多为定性评估法； 结果评估法 包括定性和定量评估法，如分类分析法、前后比较法为定性评估，统计学方法、环境经济学评估方法为定量评估； 全过程分析法 多为定量评估法。公共政策评估方法及其主要特征见表。

▲ 公共政策评估方法及其主要特征

公共政策评估选取何种评估方法，需根据具体政策的评估需求和实际情况确定。政策研究的独特性决定了定性评价法在成果评价中占据重要地位，但随着新兴交叉学科的不断产生，社会科学研究范围日益扩大，影响社会科学研究成果的因素越来越复杂，单纯的、传统的定性评价法越来越不能满足社会科学研究成果评价的要求。定量分析可以解决以往公共政策评估中存在的模糊化、定性化和概念化阐述问题，提高公共政策评估的质量，使评估结果更具科学性。

基于河湖长制政策的评估理论框架构建

对于评估目标明确、评估内容具体的公共政策，可适用于现有理论框架。例如，2016年起国家精准扶贫工作成效考核引入第三方评估，评估对象为建档立卡贫困户，评估主要内容为“一达标两不愁三保障”，评估指标为漏评率、错评率以及漏退率、错退率等，主要是执行评估和目标评估，可按现有公共政策评估框架开展工作。

全面推行河湖长制政策评估，需覆盖全国所有的河流湖泊，涉及省、市、县、乡四级行政单元，涵盖社会经济-生态环境复合系统，评估指标选取、评估结果表达均存在不确定性。此外，评估需要的数据采集以及评估质量控制是开展评估工作必须考虑的技术因素。

公共政策生命周期与评估体系

赵莉晓综述了政策评估的三种不同观点：以政策方案为主开展评价、对公共政策全过程评价以及对政策效果的评价。国内学者针对政策方案科学性与政策效果，从公共政策评估主体、评估标准、评估方法等方面开展研究。从已有研究和实践来看，不同学者的关注点和出发点不同，如一些研究将公共政策评估作为政策循环的一个环节，需要将评估信息回馈给政策制定过程，这就需要对某一公共政策体系的全部内容、实施情况及效果进行全方位、多层次、多角度的评价。

由于公共政策的复杂性及评估取向不同，研究者往往关注政策生命周期或某一节点的评估和政策某一特定内容评估在时间、对象、方式等方面的交叠。 狭义理解， 政策评估包括政策制定、政策执行等方面； 广义上来看， 一项政策从“孕育”（前期）到“出生”（实施）再到“死亡”（终结）的全生命周期，都可以开展政策评估，甚至政策终结后，还可以继续开展政策影响评估。因此，公共政策评估伴随于政策生命周期，又独立于政策生命周期。本文研究提出政策生命周期与公共政策评估关系如图所示。

▲ 公共政策生命周期与政策评估

公共政策起始点（P ₀ ） 为启动政策制定的时间点。政策规制的复杂程度、覆盖范围以及执行需要相应的体制机制保障等因素，决定了政策制定阶段的时间跨度。对国民经济和社会发展有重大影响的政策，往往要经过长时间的调研、分析论证和研究讨论。 政策执行点（ P _I ） 以政府印发文件明确的政策实施日期为时间点，政策执行是公共政策最关键的阶段，也是政策时间跨度最长的阶段。有些公共政策需根据不同阶段需求进行动态调整，执行时间可达数十年。 政策终结点（ P _E ） 的标志包括：文件明确政策终止时间点或者明确政策目标实现时间点，有的政策会因其替代性政策出台或相关法律法规颁布而自动终止。有很多重大政策在生命周期结束后，对社会经济产生的影响仍会持续。

在公共政策的生命周期中，相对于制定阶段的前评估和政策终止的后评估，政策实施阶段是公共政策评估的关键。实施阶段的评估可从两个维度进行分析： ①基于政策实施时间节点开展综合评估， 即在执行点（ P _I ）和终结点（ P _E ）之间选取某一时间节点（ P _J ，j=1，2…，n）对政策实施情况进行评估。如选取政策实施中期（ P _M ）时间点，即开展政策实施中期评估，评估重点为政策要求的各项规定落实情况以及阶段目标完成情况。 ②基于政策评估需求或某一特定内容开展专项评估， 如执行评估、效果评估、目标评估等。政策实施过程中关键节点的综合评估和专项评估在评估内容和时间节点上会有重叠交叉，在政策实施过程中，可根据评估需求进行评估框架设计，如执行情况、目标（阶段性）实现程度、政策实施效果（阶段性效果）等。政策影响可以在政策实施过程中评估，也可以在政策生命周期终结之后进行评估。

河湖长制政策实施先后经历了试点试验、调整完善和全面推行三个阶段。 中央印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》及其相配套的政策体系，有显著的阶段性特征。按照中央要求，到2018年年底全面建立河湖长制，这是全面推行河湖长制的第一阶段，工作要求是建立省、市、县、乡河湖长组织体系及相应的制度。第二阶段工作要求是有效落实河湖长制各项任务，解决当前突出的河湖问题，开展山水林田湖草系统治理，确保河湖长制从“有名”到“有实”。第三阶段工作要求是建立长效管护机制，实现河畅、水清、岸绿、景美的目标，以保护绿水青山促进生产方式、生活方式转变，实现绿色发展。河湖长制评估主要聚焦政策实施不同阶段的执行评估、目标评估和效果评估。

公共政策评估需求分析

公共政策执行及成效显现是一个相互叠加、动态变化的过程。对于一般性政策评估研究而言，可以基于研究者的兴趣或者需要，总结提炼出各种各样的政策评估模式，但是能用于解决生产实际问题的少之又少。在开展公共政策评估研究时，一个重要且容易被忽视的问题是：谁对政策评估有需求？通过政策评估能够回答哪些问题？

以全面推行河湖长制政策为例。中央层面，印发文件后关注的问题包括：这项基于地方经验形成的政策能否在全国全面实行？地方各级党政负责同志是否担任河湖长并履行职责？河湖长制建立后能否有效改善河湖生态环境？这是政策评估需要回答的问题，而这些问题又和回答文件相关规定是否得到有效落实是统一的。如：各地是否按照中央明确的时间节点完成全面建立河湖长制的工作任务？河湖长制政策文件中各项措施能否以及是否落地、能否以及是否产生效果？作为该项政策的执行者，地方各级党委、政府通过政策评估需要了解对中央政策理解和执行是否有偏差，政策执行中一些具体要求如何把握以及各项复杂的工作如何衔接等。本文 从决策者、执行者、研究者、受益者四类主体 ，对河湖长制政策评估的需求进行分析。

▲ 河 湖长制政策评估需求分析框架

公共政策评估二维过程控制技术

通过分析政策评估需求，明确了复杂公共政策评估的主要任务和指标选取范围。河湖长制是一项复杂的政策体系，实施周期长，在政策实施的某一时点（如 P _M ）开展评估，涉及政策执行评估、目标评估、成效评估等内容，政策执行（如建立河湖长组织体系、开展河湖治理保护）和政策成效（如河湖水质改善、河道干净整洁等）为复杂非线性因果关系，这种关系随着政策执行时间动态变化，需要对政策执行过程进行跟踪，以便确保评估结果能够为决策提供支持。

公共政策执行过程控制

从政策生命周期看，一项公共政策正式实施后，即从上图中的执行点（ P _I ）开始，随着时间推进，政策实施效果开始显现，这种表现出的政策效果我们将其定义为政策响应。政策实施后社会经济和生态环境复合系统的响应随着时间而变化，可表示为：

式 中： Y（t）表示政策响应，X（t）为 政策执 行函数，K（t）为执行控制函数。

理想状态下，公共政策执行到某一个时间节点，其对应的政策响应会达到预期目标。

▲ 政策响应随时间变化关系曲线

由于公共政策的复杂性，执行函数、控制函数和政策响应之间是复杂的动态非线性关系，目前还没有模拟政策这一变化过程的研究。 现有研究通常做法是选取某一评估节点，设定指标和预期进行比较，是一种黑箱模型原理。 如果评估结果表明目标未达预期或者政策某些方面不完善，需要倒查问题产生的原因，这些问题可能涉及体制机制障碍或管理不到位或技术失误或不可抗力等方面的某一个具体环节，由于不能准确诊断问题，只能提出一些加强投入保障、提升执行能力之类的宏观建议，很难发挥政策评估对决策的科学支持作用。 这是目前困扰公共政策评估的最大问题。

如上所述，河湖长制政策具有显著的阶段性特征，每个阶段既相互独立又相互联系，前一个阶段工作到位是开展后一阶段工作的重要条件。 第一阶段，政策评估重点是制度建立， 即省、市、县、乡四级是否做到了“四个到位”，这是设计评估技术体系的主要内容，相当于一台机器的“生产阶段”。 第二阶段，从政策实施过程来看， 建立的这项制度能否有效运行并取得效果，相当于一台机器的“试运行阶段”。 第三阶段，建立稳定的运行机制， 河湖突出问题逐步解决，河湖生态环境逐步改善，河湖健康状态趋好，相当于一台机器的“达产阶段”。这三个阶段既相互关联又有各自特点， 第一阶段是第二阶段的前提和基础， 如果河湖长组织体系不健全、相关制度不完善、责任体系不扎实，就很难有效运行并取得实效。 第二阶段是第三阶段的前提和基础， 如果没有有效的运行机制，部门、区域协同不够，各自为政，难以实现政策预期目标。因此，从整个政策实施周期来看，设计阶段性政策评估时必须对该项政策的实施过程进行控制，每一个环节工作都落实到位，才能形成整体效果。

▲ 河湖 长制政策实施的阶段性特征

基 于上述分析，我们将一个连续的政策实施过程离散成多个相互联系的具有时间先后顺序的节点，并假设： 前一阶段政策执行到位是后一阶段政策目标能否实现的必要条件。 例如，必须建立河湖长组织体系，才能组织编制“一河（湖）一策”； 只有编制“一河（湖）一策”，才能落实河湖长制各项任务； 只有落实各项任务，才能改善河湖面貌、维护河湖健康生命。 从政策评估的角度而言，可以对关键节点的政策实施情况进行调控，按此设计评估技术体系、选取评估指标和制定评价标准时，会强化政策实施过程中的正效应。 例如，必须建立省、市、县、乡四级河湖长组织体系，并实现50k m ² 以上河流全覆盖，才能判断认为该省份全面建立了河湖长制。 而这一组织体系的建立，既是该阶段政策实施中必须完成的工作，也是开展后续河湖治理保护的基础保障，必须加以强化，以确保政策整体实施成效。 借鉴反馈调节机理，在政策评估中通过关键节点设计评估技术体系，实现动态评估，解决政策实施过程“黑箱”问题。 理论上，对政策实施评估节点划分越细，评估结果越能够准确真实地反映政策实施状态。

公共政策评估过程控制

在明确政策执行评估时点及主要内容后，如何构建评估技术体系以及控制评估数据质量，成为开展政策评估最需要研究的问题。

开展河湖长制政策评估，需要研究解决的关键技术问题包括： ① 河湖长制相关政策文件中既要求建立河湖长执行的相应组织、制度体系，也明确河湖治理保护的具体任务，在不同评估时点应如何选取能够较为准确衡量政策落实情况的指标？ ② 河湖长制政策涉及省、市、县、乡四级党政组织体系，全国有3200多个县级行政区（含开发区）、38000多个乡级行政区，政策评估如何确保“自上而下”和“自下而上”信息获取的真实性、准确性？ ③ 河湖长制政策评估覆盖全国4万多条河流，在河湖治理保护监测、统计基础数据不完善的情况下如何确保评估精度？

上述问题既相互独立又相互联系。为有效寻求政策评估各环节及整体的最优结果，引入控制论中的负反馈调节，建立复杂公共政策评估的过程控制技术。其基本原理是将评估过程分解成若干相互关联的环节，每一个环节以及多个环节之间按照 “发散—反馈—调整—收敛” 的过程进行控制，确保系统最终输出结果（E _N ）经过N次反馈后在一定误差范围之内。河湖长制政策评估的负反馈控制原理如图。

▲ 河湖 长 政策评估的负反馈控制原理

基于负反馈控制原理，以河湖长制政策实施评估指标及权重计算为例，按照评估需求、评估试点和政策要求，选取评估指标初值并计算权重，经过多次专家意见反馈调整修改，最终形成各方认可的评估指标体系。

▲ 评估指 标及权重设计反馈控制原理

综合上述分析，对于涉及社会经济和生态环境复合系统的复杂公共政策评估，需要消除政策评估中基础数据匮乏等影响，可采用二维过程控制技术，对政策实施过程和政策评估过程进行调控，提高政策评估结果的真实性、可信性，切实发挥决策支持作用。河湖长制政策评估二维过程控制技术如图。

▲ 河湖长制政策评估二维过程控制技术

河湖长制政策评估理论框架

Ostrom等人研究认为，框架是一个能够帮助人们在制度分析中去辨识其中因素和相互关系的元理论结构，提出了政策分析的IAD框架以及在此基础上改进的SES框架。国内学者王亚华应用相关框架进行了实证研究，并指出还存在系统运用的成本较高、框架包含太多的选择等问题，SES框架能够更方便地处理多层次分析，弥补了IAD框架可提供宏观指导但难以深入的问题，但不能弥补IAD框架的其他问题。

政策分析和政策评估既有联系又有区别，前者更加关注政策内在属性方面的分析以及产生执行困境的原因，后者聚焦于政策规定是否落实以及产生效果等方面的问题。有研究者指出，国内外关于创新政策评估的理论研究成果丰硕，但迄今未形成具有共识的理论体系，也未形成一套比较通行的政策评估方法体系。实际上，对于公共政策评估而言，目前还缺乏系统的理论或框架。综合上述分析，借鉴政策分析框架，本研究构建基于河湖长制政策实施评估的理论框架。

▲河湖长制政策实施评估理论框架

该理论框架由需求分析-政策解构-政策评估-结果应用4个子系统构成，核心是二维过程控制技术。 需求分析系统解决复杂公共政策评估需要回答的问题，以便在开展评估工作时更加聚焦和减少成本支出。政策解构系统将评估需求和政策要求结合起来，从评估需求出发分析政策实施要求及预期效果，确定评估时点，明确评估重点任务。政策评估系统是确保评估结果真实、可信的重要环节，也是评估结果能否得到决策者认可并指导实践的关键环节。

河湖长制政策实施涉及社会经济-生态环境复合系统，两者之间通过河湖治理行为相连接，两个系统之间具有复杂的非线性关系，但可以通过社会经济系统行为调控实现生态环境系统改善。从公共政策评估角度分析，社会经济和生态环境系统都要对政策实施作出响应，评估指标选取以及权重设置都要体现这些方面。

基于河湖长制的公共政策评估技术方法构建

技术方法构建原则

河湖长制政策评估的技术方法要科学合理、简单实用，使基层工作人员能操作。遵循的一般性原则如下：

①满足政策评估需求。 技术体系应立足于评估需求，指标体系及评估过程既要简洁明了，又要能系统全面地反映某一节点政策实施状况，评估结果能够为决策提供支撑。

②体现政策实施的阶段性。 评估技术应与河湖长制实施不同阶段（节点）的评估需求相适应，前期以社会经济系统指标为主，重点进行制度建立的评估，后期以生态环境系统指标为主，重点进行实施效果的评估。同时，应设置部分前瞻性指标。

③具备科学性和可操作性。 技术体系应统筹考虑政策需求与工作开展难度；指标概念应明确，指标数值能够便于监测或统计；指标反映的信息应能被非专业的管理人员和公众理解；评价指标的数据应便于采集和测定，评估过程设置科学合理。

评估指标属性分析

构建河湖长制实施综合评估技术体系，需在明确不同阶段（节点）评估需求的基础上，分析指标属性，结合不同阶段的特点，合理设置社会经济属性和生态环境属性的指标。根据全面推行河湖长制工作任务及要求， 社会经济属性的指标 主要考虑河湖长制工作方案设置、河湖长组织体系建设、河湖长制制度及机制建设、河湖长履职情况、监督检查和考核评估情况、基础工作开展情况等方面； 生态环境属性的指标 则主要考虑河湖治理保护及成效方面，包括水资源保护、水污染防治、水环境治理成效以及生物多样性等。

在阶段划分的基础上，进一步将评估内容细化分解为单项评估指标，采用定性与定量相结合的方法。一般而言，评估社会经济系统的指标多为定性指标，评估生态环境系统的指标多为定量指标。因此，在选取综合评估指标时，应采用定性与定量相结合的方法。从评估的科学性和可操作性角度出发，采用定性指标，也应当尽可能量化评估标准，选取可以通过统计或监测手段获取数据的指标。

评估指标全集构建

政策评估指标体系的设计通常要经过初选、筛选和优化的过程。 指标初选即建立指标全集的过程，是为了获得全面反映与系统评价目的要求相关的指标。指标初选阶段只需对指标的含义有明确的区分即可，对指标是否重复、指标构成的关系、指标的实际可操作性等方面不作过多要求。

根据河湖长制政策分析和评估需求，从相应的政策文件体系中分析梳理能够回答重大关切并具有代表性的指标。河湖长制政策实施初期开展全面建立河湖长制评估，以社会经济系统为主，重点围绕相关体制机制是否建立进行评估，包括是否印发工作方案、是否建立河湖长组织体系和明确责任、是否建立相关制度和制定配套政策、是否开展监督检查和考核评估。政策实施后期开展评估，围绕组织体系和制度机制建设、工作推进、河湖治理保护成效等方面构建指标全集。

评估指标筛选方法

评估指标筛选是指根据评估目的和需求，筛选出含义明确、代表性强且相互独立的指标子集。常用方法包括频度统计法、相关性分析法及咨询迭代法。

①频度统计法 是对书籍、报告、论文等进行统计，初步确定出一些使用频度较高的指标。通过大量的资料检索，选取使用频率较高、内涵丰富的指标，并通过初步的合并运算，建立指标原始数据库，作为下一步研究的基础资料。

②相关性分析法 是对指标进行统计分析，确定出指标间的相互关联程度，结合一定的取舍标准和专家意见进行筛选。在筛选时，一方面要求指标之间应保持相互独立，使整个体系比较简明，可避免重复计算；另一方面须建立起指标之间的内在联系，否则无法确定各指标的权重，无法体现系统内各因素之间的相互作用关系。

③咨询迭代法 是在建立指标体系的过程中多次征询专家意见，通过多次迭代对指标进行调整，得到由内涵丰富且相对独立的指标所构成的评价指标体系。咨询迭代法的核心是以专家集体的认识对指标的重要性和差异性作出判断，用统计学的方法处理判断结果。

评估指标赋权方法

评估指标赋权是指根据各项指标相对于评估目的的重要程度，以及指标之间的联系，对各项指标赋以不同的权重，使评估结果更为科学、准确。常用的指标赋权方法包括层次分析法、熵值法等。 层次分析法 （Analytic Hierarchy Process，AHP）由美国运筹学家T.L.Saaty提出，是一种定性与定量相结合的多目标决策分析方法，其基本原理是将待评价或识别的复杂问题分解成若干层次，由专家或决策者对所列指标通过重要程度的两两比较逐层进行判断评分，利用计算判断矩阵的特征向量确定下层指标对上层指标的贡献程度或权重，从而得到最基层指标对于总体目标的重要性权重排序。层次分析具有系统性、灵活性、实用性等特点，特别适合于多目标、多层次、多因素和多方案的复杂系统的分析决策。河湖长制综合实施政策评估宜在专家咨询的基础上采用层次分析法确定评估指标的权重。

评估技术方法框架

以基于二维过程控制的评估理论框架为指引，按照政策评估过程控制原理，结合河湖长制评估要求和政策特点，提出技术体系框架，包括指标体系和评估体系两部分，前者包括指标选取、权重计算、指标赋分标准，后者包括数据控制方式和评估方式设计。各个环节既相互独立又相互联系，每一个环节内部通过多次负反馈过程收敛，确保评估输出精度。基于二维过程控制的河湖长制评估技术体系框架如图。

▲ 基于二维过程控制的河湖长制评估技术体系

基于河湖长制的政策评估实例研究

按照上述研究的评估理论框架和技术方法体系，以省级行政区为评估对象，进行实例研究。

评估指标

本文根据2018年河湖长制实施情况开展模拟评估，基于“落实河湖长制任务及解决河湖突出问题”的目标选取评估指标。河湖长制要求各地通过落实水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等任务，对河湖进行系统治理，解决河湖管理保护突出问题。通过专家赋分和综合分析，对指标进行筛选和调整，从制度建设和任务落实2个方面考虑，最终确立5个准则层指标，包括河湖长组织体系建设情况、河湖长制制度及机制建设情况、河湖长履职情况、工作组织推进情况、河湖治理保护及成效，并进一步细化为17项具体指标。确立指标体系后，采用层次分析法对指标进行赋权，按照百分制确定各指标分值。

▲河湖长制实施综合评估指标体系

评估结果

采用百分制对省级行政单元的河湖长制政策实施情况进行模拟评估，根据中央文件要求的全面建立河湖长制的时间节点进行数据采集和综合分析。结果显示，31个省份得分85.60～96.90分，其中19个省份得分90分以上，平均得分90.77分。评估结果显示，全面推行河湖长制以来，各地各部门高度重视，采取大量有效措施，组织体系和工作制度全面建立，各级河湖长履职尽责，基础工作和宣传培训不断加强，全国河湖面貌显著改善，一些地区实现了河湖管理保护与经济发展的良性互动；同时部分地区存在部门间协调协同作用不明显、地方河长办工作运转不畅等问题。

▲ 河湖长制实施情况模拟评估结果

应用与展望

全面推行河湖长制是中央作出的重大决策部署，是资源环境领域管理体制的创新性突破，在实践中取得显著成效。作为一项具有中国特色的重大公共政策，本文通过解构河湖长制政策及实施要求，围绕如何开展评估、如何控制评估成果质量等关键问题，提出了基于二维过程控制的公共政策评估理论框架。针对资源环境类公共政策涉及社会经济-生态环境复合系统的指标选取和评估标准确定的难题，以及创新性政策实施初期基础数据匮乏条件下评估质量控制的难题，研究构建了公共政策评估的技术体系，并以河湖长制政策实施情况为实例进行了研究，结果对相关研究及工作具有参考价值。

河湖长制实施以来，河湖管护制度和方式不断完善，河湖面貌持续发生变化。下一步应深化相关理论和技术研究，继续开展河湖长制实施综合评估，建立以实施成效和影响为重点的常态化评估机制，动态掌握实施效果，及时总结河湖长制的制度效用并诊断政策执行中的薄弱环节，不断强化河湖长制，建设造福人民的幸福河湖。