深圳市存量用地与城市轨道交通TOD综合开发

根据《深圳市国土空间总体规划(2020—2035年)》(草案) ^[1] ，深圳市陆域面积为1 997 km ² ，其中建设用地规模控制在1 105 km ² 以内。与北京、上海、广州等一线城市相比，深圳市土地资源稀缺，因此土地开发过程中需集约化利用，对低效用地开发进行更新再造。根据《深圳市国土空间规划保护与发展“十四五”规划》 ^[2] ，“十四五”时期，深圳市建设用地总量管控模式基本建立，建设用地总规模保持在1 032 km ² 以内(将根据第三次全国国土调查和国家批复的深圳市国土空间总体规划最终确定)；建设用地供应规模58 km ² ，将通过融合各类再开发手段，实施整体连片再开发；更新整备直接供应用地10 km ² 。未来深圳市城市轨道交通TOD综合开发将主要依托存量更新整备直接供应用地。随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》等政策发布，国家赋予深圳市新的历史使命，需进一步提升城市竞争力，在存量用地背景下迫切需要创新TOD发展模式、拓宽城市轨道交通建设投融资渠道。本文论述深圳市在既有存量用地背景下进行的TOD综合开发探索实践，为未来城市轨道交通TOD发展提供参考。

存量用地包括国有已出让用地、原农村社区合法建设用地、未经审批私自占用的国有土地等，因此存量用地开发与常规净地或者正常招拍挂用地开发有本质区别。存量用地开发客观上存在权利主体多元、利益诉求多样、历史遗留问题复杂等情况，需要通过利益机制的调整来解决。简而言之，存量用地开发是土地一级和二级开发联动的过程，是由政府和市场共同推动 ^[3-4] 的结果。土地一级和二级开发联动是土地前期整理和后期出让联动进行，即从事土地一级开发的企业通过城市更新或者土地整备利益统筹的方式参与，主导二级开发进行利益平衡，实现各方利益诉求，保障整体项目落地实施。

深圳市探索出符合自身特点的存量用地开发体系，包括土地房屋征收、城市更新、土地整备利益统筹、棚户区改造等路径。其中，城市更新与土地整备利益统筹是存量用地开发主要路径，两者最大差别是城市更新项目主要针对合法用地比例达到60%以上的存量用地，土地整备利益统筹是解决因合法用地比例不足而难以进行城市更新的存量用地。

深圳市城市轨道交通建设前四期工程出台的相关政策集中在项目建设管理及用地出让层面，如2021年1月出台的《深圳市轨道交通项目建设管理规定》解决规划、建设和行政审批工作中存在的问题；2013年5月出台的《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》解决土地出让问题，在原土地资源宽裕的前提下，通过“轨道+物业”的净地出让模式有效支撑了深圳市城市轨道交通一、二、三期工程建设，保障了城市轨道交通可持续发展。然而，在土地紧约束背景下，存量用地TOD综合开发面临难以推进的困境，政府层面不仅缺乏像中国香港、日本东京那样的政策支持，也缺乏TOD综合开发统筹机制及管理部门，相关工作重心更关注城市轨道交通工程建设问题。

在缺乏相应政策支持的情况下，深圳市存量用地TOD综合开发主要依托既有城市更新及土地整备利益统筹相关管理办法，在既有政策体系下开展工作，这就对城市轨道交通建设与运营企业(如地铁公司)开展存量用地开发提出了更高要求。地铁公司不仅要承担设施建设与运营等任务，还需要配备专业城市更新团队专职围绕城市轨道交通车站周边用地权属、利益及规划布局等问题进行协商和谈判。由于地铁公司在市场化机制、决策体系、市场敏锐度等方面与市场化地产企业存在一定差距，导致存量用地TOD综合开发难以推进。

深圳市土地资源稀缺，城市可建设用地规模小且均已实现开发利用，TOD发展需要依托存量用地更新改造。截至2023年1月，深圳市城市轨道交通运营里程为559.1 km(含有轨电车11.7 km)，在建里程为98.4 km。受国土空间规划、基本生态线、工业区块线等城市规划方面因素的制约，未来第五期城市轨道交通建设及城际轨道交通线路建设工程中沿线可开发净地资源越来越少。因此，必须依托轨道交通建设开展大片区的统筹开发，实施“轨道交通+城市更新”模式，探索多方共同参与、多方利益共享，从而保障城市轨道交通建设实现土地集约化利用及效益最大化。

存量用地背景下，传统法定图则不具备统筹存量用地开发下的利益协调功能，仅侧重对开发总量、用地性质和各类控制红线的管控以及相关配套设施要求；不负责各城市更新利益主体之间的利益协调，造成既有规划难以实施，影响城市更新项目推进进度。同时，存量用地背景下的利益主体为了追求经济利益最大化，往往对片区缺乏整体考虑，不断推高土地容积率以保障其经济效益。

为了保障项目可实施性，存量用地背景下城市更新单元专项规划将覆盖既有法定图则。不同更新单元规划缺乏整体性、系统性，造成不同城市更新单元相互割裂，累加开发指标远超出片区人口规模和交通承载能力，而原有的法定图则相关规划的诉求难以落实至方案，对片区产业升级和城市轨道交通建设的反哺更不会予以关注。

既有存量用地背景下，片区权属方主体众多、权属关系复杂。不同更新利益主体的诉求不一致，有的需要房产物业补偿，有的需要现金补偿，有的需要股权合作，有的需要独立更新开发等。市场开发主体通过市场化手段进行规划和建设协调难度非常大且进度缓慢。项目推进时间及难度不一致，造成市场开发主体选择性挑肥拣瘦，将片区难以推进的项目遗留下来，形成城市伤疤。

同时，片区分散的权属主体整体呈现碎片化分布，且各项目立项及实施进度不一，导致城市更新中的贡献用地难以腾挪集中，也难以释放成片土地资源。市场开发主体追求经济利益最大化造成更新改造模式单一、改造方向多以居住和商业为主、城市品质空间难以保障，不符合城市高质量发展要求。

北田静男 等 ^[5] 系统整理了日本东京关于存量用地TOD综合开发的政策出台历程，其相继出台《宅铁法》《城市再开发法》《居住区开发和轨道交通整备一体推进特别措施法》《都市再生特别措施法》，从法律层面明确轨道交通建设与城市开发共同推进的总体原则，确立铁路公司的优先发展地位，赋予轨道交通车站周边地区规划功能自主权，同时实施容积率奖励政策支持车站周边高密度开发。通过一系列政策促进轨道交通车站周边发展，如涩谷之光综合体城市再开发项目扭亏为盈，2012年4月—2013年4月，其商业部分销售额达到300亿日元(按照当时汇率折合约15亿元人民币)；二子玉川站改造后，2014年4月—2019年4月实现人口增长6%、土地增值44.9%。

2022年12月，北京市政府出台《北京市轨道交通场站与周边用地一体化规划建设实施细则(试行)》 ^[6] ，推动轨道交通与城市功能有机融合、用地高效整合落到实处，进一步规范化、制度化、程序化推动北京市轨道交通场站一体化工作，从一体化规划设计、一体化用地管理、一体化实施衔接三方面明确了轨道交通一体化主体责任、程序和工作内容。成都市在2017年、东莞市在2018年均形成了轨道交通建设发展“1+N”政策文件，并划定了TOD综合开发圈层。其中，成都市探索了在同一宗土地上划拨与出让相结合、地上与地下项目相结合、经营性用地与市政设施用地相结合的整体供地、分层登记新模式，有效支撑了成都市轨道交通发展。截至2022年2月，成都市城市轨道交通运营里程为557.8 km，位列全国第四。

深圳市及时总结城市轨道交通工程前三期“轨道+物业”开发经验 ^[7] ，对土地作价出资政策、开发模式、上盖物业与城市轨道交通建设衔接、持有优质物业等核心问题进行详细分析。同时，积极学习借鉴其他城市经验，从政策体制上创新，深圳市政府第六轮事权划分实施方案中将市区共担投资压力落实至区政府。深圳市还同步开展城市轨道交通TOD特殊地区政策研究工作，从政策层面推进基于存量用地TOD综合开发，以城市轨道交通场站及枢纽为中心，按照一定范围划定TOD特殊地区，赋予地铁公司一定特殊政策，执行特殊的规划增量预控，促进车站与周边用地高效利用。在政策推进过程中存在政府相关部门对TOD特殊地区政策看法不一致现象，因此，政策研究及出台需要市委、市政府进行顶层设计并给予支持。

城市轨道交通TOD综合开发要实现高质量发展，需要将大运量的城市轨道交通与便捷的步行交通系统结合，按照TOD综合开发理念，进行一体化规划设计和建设，平衡各方利益诉求，并围绕城市轨道交通车站统筹片区各项开发工作，同步推进产业升级和人居环境提升。

根据国内外TOD成功经验，深圳市通过“城市轨道交通+城市更新”模式，由地铁公司对城市轨道交通车站周边区域整体统筹，包括理清土地权属和利益平衡、规划设计研究、工程建设、运营管理等，同时与城市轨道交通沿线相关的区政府进行合作，协调好各方利益诉求，发挥各方优势，解决地铁公司轨道交通建设融资及增加客流、区政府提升城市形象及增加配套、土地权属方返迁和市场开发主体收益问题。通过整体统筹，地铁公司主导开发腾挪出的枢纽或者车辆段用地，市场开发主体主导市场开发地块，土地权属方获取相应的回迁物业，政府获取相应配套及净地，实现多方共赢。“城市轨道交通+城市更新”整体统筹模式见图1。

图1 城市轨道交通+城市更新整体统筹模式

为实现存量用地背景下城市轨道交通TOD综合开发项目“站城一体、综合上盖”开发目标，需要引导存量物业、城市更新项目、土地整备项目等存量开发与城市轨道交通车站有机衔接，实现车站一体化建设。当城市轨道交通车站及枢纽周边区域整体统筹模式难以推进时，可以开展围绕车站周边的存量物业延展服务工作。积极推动城市轨道交通车站与存量房产物业或待城市更新及待土地整备项目衔接，主动与存量用地土地权属方进行对接，提供实现衔接的技术保障，增加荷载预留服务，提供代建和代运营服务，实现车站与周边物业无缝衔接；提供高品质出行服务，提高车站服务半径，实现客流与服务双提升。地铁公司的介入参与解决了房产物业衔接与地铁安全保护距离的问题，实现物业与城市轨道交通车站无缝衔接，从而更好地发挥土地能效，集约化利用土地资源。

白坭坑片区位于深圳市龙岗区，地处深圳和东莞交界处，现状被3条高速公路和1条快速路(机荷高速公路、盐排高速公路、水官高速公路和丹平快速路)包围，面积约3.68 km ² (见图2)。因长期处于城市边缘地带，白坭坑片区发展相对落后，现状用地以旧村、工业区和仓储物流区为主，建筑质量一般、环境品质差，教育、文娱、商业、医疗、市政配套设施匮乏。

图2 白坭坑片区整体统筹范围

资料来源：文献[8]。

白坭坑片区是深圳市外围城镇化建设的典型代表。世界银行全球环境基金(Global Environmental Facility, GEF)“中国可持续城市综合方式试点项目”选取白坭坑片区作为子项目，探索TOD推动城郊高质量发展、引导城市可持续更新的模式。利用白坭坑片区引入深大城际铁路、地铁18号线和地铁21号线(见图3)契机，构建白坭坑交通枢纽，通过片区统筹规划，实现多主体利益平衡，大力度推进城市建设。

图3 白坭坑片区轨道交通线路分布

资料来源：文献[8]。

在精细化城市更新背景下，按照TOD理念建立由市、区两级政府组成的TOD统筹工作领导小组，推进白坭坑片区项目土地整备利益统筹事项。TOD统筹工作领导小组负责统筹推进城市轨道交通枢纽的规划建设和片区用地规划及开发建设，协调城市轨道交通枢纽和片区开发建设中各方的利益诉求、实施进度及计划安排，确保近期工作有序和长期目标稳定；保障片区公共空间、商业设施、公共配套设施、交通组织的系统性和整体性等各项工作，从而落实城市设计意图，实现城市高质量发展目标和价值增量。

由于存量用地涉及权属利益主体众多、诉求不一致，须组建白坭坑片区TOD联合开发主体，由地铁公司与相应区属国有企业、片区大业主牵头成立，发挥各自专业优势、地域优势和权属优势，开展片区TOD整体规划和分期实施规划的编制及报批。在此过程中，区属国有企业代表政府意图和公共利益，地铁公司代表轨道交通融资和客流诉求，片区大业主代表主流诉求。经过方案讨论及谈判，TOD联合开发主体以市场化手段协调各方利益诉求，负责落实相应的公共服务设施、交通设施和生态环境保护工作，协同相关市场开发主体共同推动产业升级，保障整体规划目标落地。白坭坑片区TOD一体化实施城市设计效果见图4。

图4 白坭坑片区TOD一体化实施城市设计效果示意

资料来源：文献[8]。

枢纽周边区域整体统筹实践的重点是建立协调工作机制，政府部门解决规划、审批等问题，地铁公司解决权属利益方分配、一级土地整理及二级综合开发工作。由于存量用地整体统筹涉及内容多、流程长、利益主体复杂等因素，需要有专业团队负责整体工作，并持续不间断推进。根据既有存量片区土地整备利益统筹项目经验，前期工作需要3~5年，二级综合开发需要5~8年，整个项目周期约10~15年。因此，枢纽周边区域整体统筹的成功实施需要地铁公司从企业可持续发展战略层面明确目标并持续性推进。

梅林关片区位于深圳市城市发展中轴，是南北向交通主轴。梅林关原为国务院设立深圳经济特区管理线而设立的一处检查站，随着特区一体化，梅林关口的概念名存实亡，但是梅林关片区城镇化进程中遗留下来的相关交通及市政设施得以保留。梅林关枢纽为城市轨道交通枢纽，汇集1条规划城际铁路(广深中轴城际铁路)、3条城市轨道交通线路(地铁4号线、6号线以及即将开工建设的地铁22号线)以及常规配套交通于一体(见图5和图6)。枢纽现状交通量与车道数不匹配，大量车辆汇集至梅林关枢纽，造成交通拥堵。梅林关片区现状土地利用低效，用地容积率低。随着梅林关片区被市级国土空间规划纳入深圳都市核心区，市政府迫切需要依托枢纽建设改变土地低效利用的现状。基于这一背景，围绕梅林关枢纽周边低效存量用地开展一体化综合开发工作。

图5 梅林关片区范围及现状交通设施示意

资料来源：文献[9]。

图6 梅林关枢纽现状及规划轨道交通线路分布

资料来源：文献[9]。

梅林关枢纽采用4个策略整合低效存量用地：一是依托枢纽建设契机充分利用好区域位置，增加产业功能，促进片区内职住平衡；二是围绕枢纽进行公共交通系统重构，构建良好的枢纽接驳系统，实现城市轨道交通客流与商业客流互动(见图7)；三是优化片区道路网系统，实现快慢交通分离，过境交通进行半下沉分离，片区内部交通通过高架道路跨越主线，实现东西两侧缝合；四是构造交通枢纽、城市、山体立体连接的步行系统，周边居民使用非机动交通可以方便到达交通枢纽、公共汽车站、商业中心、山体公园等。通过4个策略对片区低效存量用地进行再造，围绕城市轨道交通车站进行统筹一体化开发建设，转变既有低效用地模式，实现站-产-城一体化(见图8)，使片区焕发出新活力。

图7 围绕梅林关枢纽整合城市轨道交通客流与商业客流示意

资料来源：文献[9]。

图8 城市更新后梅林关枢纽总平面图

资料来源：文献[9]。

在低效用地探索方面，重点解决政府部门规划意图与地铁公司综合开发效益最大化的矛盾。政府为充分利用土地资源、增加税收、提供产业空间，将低效用地规划为产业用地；地铁公司为使土地经济效益最大化、实现项目经济效益平衡，以便快速回流资金，往往希望规划方案增加更多居住指标。因此，政府部门与地铁公司之间寻找利益平衡点是解决政府掌握的低效用地问题的关键。主要路径是围绕城市轨道交通枢纽做好片区规划及城市设计工作，同时发挥地铁公司统筹组局能力，引入优秀的产业和商业公司进行合作，实现片区的站-产-城一体化发展，达到政府和企业共赢局面。

南湾站(现为石芽岭站)是地铁14号线(已开通运营)和17号线(计划开工建设)换乘车站，同时也是市、区两级重点打造的站城一体化重要车站 ^[8] 。地铁17号线南湾站局部位于龙岗区南湾街道中部片区土地整备项目内，车站与土地整备项目重叠约3 980 m2(见图9)。为提升项目价值、集约利用土地资源、实现站城一体化、拓展城市轨道交通车站服务半径，地铁公司与土地权属方进行充分接触并洽谈以实现双方共赢合作，由地铁公司提供技术服务进行车站上盖综合开发，对与南湾站相切部分柱网进行荷载预留与加固，并提供相应的地铁出入口连通服务。

图9 南湾街道中部片区土地整备利益统筹范围

资料来源：文献[10]。

土地权属方拟通过土地整备利益统筹方式进行存量用地开发，项目涉及13个地块，土地面积19.236 hm ² 。通过土地整备利益统筹后可开发土地面积约6 hm ² (见图9中①，②，③地块)，规划总建筑面积45万m ² ，剩余用地移交政府进行公共配套设施建设。其中，①号地块与地铁17号线南湾站部分重叠，重叠用地面积约3 980 m ² ，计容建筑面积约3 840 m ² ；①号地块总面积约1.2 hm ² ，建筑面积约11万m ² 。

由于地铁17号线南湾站与土地权属方用地存在重叠，按照传统开发模式，重叠部分将采用覆绿处理，地铁工程与开发工程各个界面脱开。地铁公司从土地集约利用、增加城市轨道交通客流量及方便连接、提高房产物业价值角度与土地权属方进行沟通，同意在车站建设过程中提前对上盖裙房进行荷载预留并同时预留5个通道接口。裙房荷载预留结构不大于5层，裙房结构与塔楼主体结构采用变形缝方式脱开，具体方案见图10和图11。

图10 地铁17号线南湾站上盖预留示意

资料来源：文献[10]。

图11 地铁17号线南湾站与留用土地衔接出入口示意

资料来源：文献[10]。

通过专项规划报批支持、解决城市轨道交通车站安全保护区问题、城市轨道交通衔接代建与代运营等方式，地铁公司为车站周边土地权属方带来增值收益，从而促成地铁公司与土地权属方合作。当然，城市轨道交通车站进行站城一体化开发过程中也面临诸多问题，例如涉及土地分层出让、管理界面划分、协调政府部门过多等因素。土地权属方为规避这些障碍往往选择退让城市轨道交通保护红线或者不衔接城市轨道交通车站，造成土地资源的浪费。因此，为实现存量开发项目与城市轨道交通车站有机衔接，需要地铁公司内部建设、开发、运营等各个部门形成良好联动，共同解决土地权属方问题，形成规范的操作流程，从而使土地权属方愿意与地铁公司进行合作。

存量用地背景下，深圳市创新“轨道+物业”模式，从政策机制、整体统筹、城市轨道交通车站一体化开发、低效存量市政设施用地再造等方面进行详细研究和实践探索。在整个存量用地再造过程中，地铁公司需主动作为并持续性推进相关工作，政府部门需形成存量用地TOD综合开发共识并给予相关支持，这样才能协调和平衡好存量用地利益，实现多方共赢。探索过程中仍然存在较多问题难以解决，特别是土地资源涉及的利益巨大，造成利益难以平衡、项目推进缓慢，直接影响城市轨道交通建设工期。同时，TOD特殊地区政策出台会对城市房地产市场带来一定冲击，政府部门存在一定顾虑。在城市内部通过划定局部区域进行TOD综合开发探索可以消除对房地产行业的影响，但这需要更多城市轨道交通从业者说服政府。总体而言，存量用地TOD综合开发能够实现土地资源集约利用的创新，既能整体改善城市形象，又能解决城市轨道交通建设资金问题并提升客流，从而实现城市轨道交通建设与运营可持续发展。