新型产业用地的概念辨析与规划引导机制研究

1 绪论 2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时首次公开提出“新质生产力”的概念，以新质生产力推动新型工业化，是推动高质量发展的重要途径，新型产业用地是新质生产力的重要承载空间

绪论

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时首次公开提出“新质生产力”的概念，以新质生产力推动新型工业化，是推动高质量发展的重要途径，新型产业用地是新质生产力的重要承载空间，对其科学内涵和规划引导机制进行研究，具有重要学术和实践价值。

国内学者对于新型产业用地的相关研究主要关注新型产业用地政策、规划对策和典型案例解析等方面。鉴于各国国情差异及用地分类的不同，直接以新型产业用地（new industrial land）为关键词的论文相对较少，但究其内核，针对产业用地创新管理与混合利用的研究在国外并不少见。既有学术研究尚未形成比较规范统一和权威的新型产业用地的学术概念，也较少关注新型产业用地与传统产业用地模式的差别与矛盾，缺乏对于新型产业用地多元特征和创新机制的系统和精准研判等，但已对一些关键问题进行了前瞻性研究和探索。本文借鉴既有研究成果，在把握政策导向和实践探索的基础上，进一步辨析和明确新型产业用地的基本概念，并以江苏省为例系统梳理新型产业用地的实践特点与要求，进而提出新型产业用地规划引导机制改革探索的方向与思路。

2023年9月24—25日，由中国城市规划学会区域规划与城市经济专业委员会承办的2022/2023中国城市规划年会专题会议“城市化重点地区的空间组织与布局优化”在武汉国际博览中心召开，会议分为“经济韧性与产业布局”“城市群都市圈空间组织与人口演变”和“创新驱动与空间组织”三个专题进行。在9月24日上午的“经济韧性与产业布局”专场，笔者应邀作了题为《新型产业用地及其规划引导机制：以江苏省为例》的主旨报告，报告主要内容发布于“中国城市规划”等公众号（图1）。

▲ 图1 | 笔者在城市规划年会专题会议上做新型产业用地相关的报告

新型产业用地概念辨析

与新型产业用地相关的实践探索最早可以追溯到20世纪90年代，与之相似的概念包括新加坡在一类工业和二类工业用地之外增设的商业园用地（Business Park），中国香港提出的“商贸混合地带”（Business Zone），英国将工业和住宅用地混合开发打造的多业态同址经营办公区（Co-location），比利时修订《区域土地利用计划》后引入工业与住宅共存的城市企业区（ZEMU），美国在传统制造业地块基础上打造混合工业与商业的强化经济区（Enhanced Business Area）等。

在政策层面，国家和部委推动新型产业用地发展的文件从土地利用和土地供给两个方面对新型产业用地进行引导和规范。从土地使用的角度出发，新的产业用地政策从促进新产业、新业态的发展，为产业高质量发展提供土地要素保障出发，更偏重于土地的功能与利用。从土地供给的角度出发，新型产业用地政策也考虑了新产业和新业态用地、复合型用地的新需求和低效用地再开发、用地提质增效等相关要求，引导土地利用效率和效益的提升。在省级、市县级和园区级层面也有设立、促进新型产业用地发展的相关政策出台，省级出台的政策多聚焦于创设新的地类，市县级政策进一步落实细化，并结合当地实践出台可操作性的政策细则，园区级的政策多充分利用自身先行先试优势，既有对上位政策的传导实践，也有直接创设新地类进行探索的先发实践（表1）。

▲ 表1 | 近期部分城市新型产业用地政策汇总

江苏省自然资源厅在全国较早发布了《关于推动工业用地混合复合立体高效配置的通知》，并明确设置了“新型工业用地”的地类（图2）。

▲ 图2 | 江苏省出台新型工业用地的相关政策《江苏省自然资源厅关于推动工业用地混合复合立体高效配置的通知》

从表1中可以看出，对新型产业类用地的地类名称表述上出现过新型产业用地、新型工业用地、工业新业态用地、创新型产业用地、产业综合用地、新兴产业园用地等不同名称。其虽名目繁多，但内涵大同小异，多以研发、设计、中试等创新型产业环节为核心，在工业用地代码大类下创设，在容积率、绿地率等指标限制上以工业用地为基础进行调整，究其本质并无不同。

然而，在实践中，新质生产力和产业发展角度的新兴产业，与空间利用角度的新型产业用地确是两个有关联但是易混淆的概念，如何理解产业视角的“新兴”与用地视角的“新型”确实是一个需要辨析和明确的命题。目前对新兴产业尚无清晰而明确的定义，较为官方和学术的用语是新兴产业以及战略性新兴产业。综合既有政策和论述，可以发现，新兴产业重在从生产力视角进行界定，特指具有新技术的代表先进的新质生产力的产业。如果从新业态的角度来看，新兴产业普遍具有规模小但成长迅速、产业附加值高、产业深度融合且兼容性强等特征，一般具有多主体、多业态、多模式复合的新兴产业综合体和小微生态系统特征，综合涵盖了“四新”产业和“四新”经济两层内涵，包含了新技术、新产业、新业态、新模式等各个方面，其不仅指向新质生产力，也关联新的生产关系和空间模式。此外，从空间资源供给角度来看，新兴产业的大发展阶段也是我国空间资源走向存量化与紧约束的阶段，新兴产业的用地供给必须从各类既有存量空间资源的再开发中获得，其空间供给模式与传统产业用地也有巨大差异。

因此，综合来看，新型产业用地就是兼容承载新兴产业及其关联产业生态系统的复合型产业用地，与传统产业用地的大规模平面化厂房、单一化业态和主体等相比较，其具有存量型楼宇化空间、多业态叠合和多主体复合等新的空间特征。

新型产业用地现状与实践问题

3.1 江苏省新型产业用地

土地出让指标的对比分析

江苏省新型产业用地呈现出单宗用地面积更小、平均出让价格和容积率更高的特点，笔者调研的苏州纳米城和南京联东U谷·江宁开发区科技创新园（图3）等是典型的新型产业用地，可以看出，江苏新型产业用地的利用效益、集约利用程度和用地门槛也更高，这与江苏省经济高质量发展和空间高水平利用的特征与导向相一致。

▲ 图3 | 苏州纳米城（左）和联东U谷·江宁开发区科技创新园（右）

资料来源：笔者自摄。

3.2 新型产业用地规划引导特征分析

新型产业用地的规划引导主要体现在用地功能许可和准入门槛要求两个方面：

（1）就用地功能许可而言，允许土地混合使用已成为一种普遍的做法。允许不同用地性质之间混合、地块内建筑功能类型混合和建筑内不同建筑功能混合等均在规划管理实践中得以施行。

（2）在新型产业用地的土地出让资格准入方面，多采用双合同和高门槛的监管模式。考虑新型产业用地的动态变化性以及新兴产业及其主体的成长性要求，签订土地出让合同和投资发展监管协议，前者规范土地出让，后者监督约束业主获取土地之后的合规和高效利用。

3.3 新型产业用地利用存在的实践问题

（1）规划引导机制不完善。缺乏权威性、操作性更强的地方具体实施细则，部分地市和省级层面的地类设定也存在较大差异性。此外，广泛推进工业上楼和地下空间开发利用，对新型产业用地相关规划指标提出了更新和更高的要求，这是传统产业用地规划管理的盲区，急需出台创新性和针对性的规划指引与技术标准。

（2）监管机制不健全。目前的管理机制在用地年限、分割转让和其监管方面都有待进一步完善，综合化监管机制有待普及。

（3）用地蜂窝化现象有待警惕。由于新产业和新业态的企业类型和生命周期相对灵活，企业发展时序和用地需求比传统工业更具有不确定性，部分用地的规模化需求具有一定滞后性，导致供地规模与企业用地需求时空不匹配，从而出现供而未建、建而未用的闲置土地，其如“蜂窝”般镶嵌在园区肌理之中，影响土地使用效率和空间品质。

对新型产业用地发展对策的思考和建议

（1）从“人”的维度，以人为本，按照新兴产业从业者的多元需求引导新型产业用地的功能配置。在新型产业用地的发展布局中，应按照“产-城-人”适配的基本逻辑，使新型产业用地能够真正满足和吸引、服务新兴产业所需要的特定人才，促进新兴产业的高质量发展。

（2）从“地”的维度，灵活用地，探索新型产业用地弹性分割出让的新模式。探索建立新型产业用地分割出让的制度化保障机制和操作模式，不仅在配套设施占比、可分割销售面积等指标上予以适当放宽，还需要配套建立相应的空间赋权和确权制度。

（3）从“时”的维度，审时度势，进一步放宽新型产业用地土地出让年限的类型。适应新产业与新业态快速迭代特点，因产制宜，设定不同的新型产业用地出让年限。

（4）从“空”的维度，优化空间，探索多类型新型产业用地的空间组合模式。探索不同产业环节的差异化布局模式和立体布局方式，加强新型产业用地与周边其他地类的空间协调与衔接，充分促进新型产业用地内部多元化用地复合利用的多种空间组合模式。

（5）从“钱”的维度，降低拿地成本，给予新型产业用地适当地价补偿支持。新型产业用地的地价应统筹考虑当地工业用地和其他相关地类的基准地价和经济发展水平，结合新型产业用地的承载功能综合确定。

（6）从“势”的维度，与时俱进、顺势而为，促进新型产业用地政策不断迭代升级。未来产业对于产业用地的新需求尚不在目前的知识体系、政策文件的认知和界定范围内，必须及时动态跟踪、预研预判产业创新和迭代发展的新趋势和大潮流，分析其对用地的先导性、创新性需求，动态调整、创新和优化新型产业用地政策及其规划引导机制，并及时出台新型产业用地政策的升级版，以鼓励更前瞻的未来型新经济、新业态不断涌现和蓬勃发展。

结语

本文梳理了新型产业用地的相关学术研究成果和政策创新成果，结合对江苏省新型产业用地的出让情况的分析和相关实践调研，总结了新型产业用地使用、规划和监管存在的问题与难题，提出了优化新型产业用地发展和利用、规划与管理等对策建议。作为实践探索已经比较丰富、学术研究和政策创新具有一定基础、未来产业及其空间需求不断变化的领域，有必要及时把各地行之有效的多元共性做法从全国层面规范和统一，并进一步对前沿实践进行新的探索和实践突破，以此确保新型产业用地的可持续利用和相关政策与规划机制动态适应性创新。

本文撰稿： 王兴平杨庆礼李恺仑