低运能轨道交通有助于推动居民绿色出行，形成多层次城市公共交通供应体系，落实交通“双碳”目标，其健康发展具有一定意义。

一是满足特定区域的出行需求。高校、景区、工业园区等区域，具有高峰时段短时集聚、需求量大、超出步行范围等特点，低运能轨道交通可较好地适应短时、集聚的客流需求，为上述区域提供高品质的出行服务。

二是丰富城市公共交通层级建设。根据《城市轨道交通分类》（征求意见稿），低运能轨道交通系统服务能力为0.5—1万人次/小时，能够较好地匹配中等城市中心城区的主要客流走廊。此外，独立路权的低运能轨道交通系统较好弥补地面公交占用道路资源大的不足，有利于形成高品质、多层次的城市公交体系。

三是助力交通领域“双碳”目标实现。低运能轨道交通碳排放远低于新能源车汽车、电动自行车、地面公交等绿色交通方式，数据表明：以有轨电车为代表的低运能轨道交通碳排放强度为5克/人次公里，大幅低于新能源汽车的60—75克/人次公里，公交车的35—45克/人次公里，以及电动自行车的13克/人次公里。

客流差、经济性低是直接诱因。一是客流规模小。拟被拆除珠海有轨电车1号线整个运营期客流强度为0.037万人次/公里日，已被拆除的上海张江有轨电车1路2023年客流强度仅为0.01万人次/公里日，均低于中国城市轨道交通协会《低运量轨道交通系统工程建设程序指南》中“0.1万人次/公里日”的初期客流强度要求。二是实用经济性低。珠海有轨电车1号线首期项目投资概算14.43亿元，运营期财政补贴拨款超过1.7亿元，运营期间总客流约458万人次，每人次运输成本约67元，约为常规公交的13倍。

研究发现，前期规划不足、地方盲目上项目、后期运营统筹不够是造成上述问题的主要原因。一是规划不科学，盲目夸大低运能轨道交通系统竞争力。部分城市对低运能轨道交通的规划定位不科学，错误地以引导城市空间拓展作为主要目标。据不完全统计，既有有轨电车线路多布局在外围新城，线路起终点距中心城区的平均直线距离分别约为10.7公里、19.3公里，沿线多为待开发地区，导致客流基础条件差、客运量低。在客流预测时盲目夸大低运能轨道交通竞争力，忽略与其他交通方式竞争力分析，导致客流强度预测过高。珠海有轨电车1号线可研报告中预测客流强度为0.77万人次/公里日，但实际客流强度仅为预测值的5%。二是地方政府盲目建设。据不完全统计，在已开通运营的低运能轨道交通城市中，超大、特大城市11个，大城市12个，中等城市4个，小城市3个。被中央通报停建的天水市为中等城市，2023年一般公共预算收入仅为46.2亿元。三是运营协同不畅，降低低运能轨道交通吸引力。低运能轨道交通在旅行速度、舒适性等方面弱于小汽车，需配套交通需求管理政策，提升吸引力。但目前小汽车使用政策与轨道交通设施布局未统筹协调，如在轨道沿线及站点周边的停车收费政策与其他地区无差别，降低了轨道交通的吸引力。此外低运能轨道交通系统与地面公交整合不足、与铁路安检不互信、与其他交通设施衔接不便捷等，也制约客流发展。珠海有轨电车1号线与B5、B6地面公交线路重合严重，且在高峰时段发车间隔大于地面公交，很大程度上造成吸引力不强、客流不足。

建议从规划、审批、运维等方面破解低运能轨道交通发展困境，协同发力，综合施策，促进其健康可持续发展。

（一）加强规划科学合理性。一是分类明确适用场景和功能定位。对于Ⅰ型大城市、特大城市和超大城市的外围新城，以及Ⅱ型大城市的中心城区，应以满足既有客流需求为主要目标，充分开展低运能轨道交通和其他交通方式的竞争力比较研究，综合确定发展模式。对于景区、工业园区等特定区域，要结合客流规模、出行特征等，合理确定功能定位。二是科学编制线网规划和建设规划。在参照既有线网规划编制办法的基础上，充分考虑到达不同功能组团的人群主导需求方式，明确低运能轨道交通串联功能组团要求，科学研判公交廊道，实现线路布局合理可行。在建设规划阶段，应充分研究低运能轨道交通系统客流影响因素，开展与其他交通方式的竞争力分析，合理确定方式占比，充分论证低运能轨道交通建设必要性、规模布局和站点选址等，合理建设时机。

（二）完善规划建设相关程序。一是强化客流支撑。建议拟建低运能轨道交通线路所在的公交走廊现状单向高峰小时客运量应大于0.3万人次（佛山、天津等地公交车专用道设置标准为单向高峰小时客运量大于0.3万人次）。已开通运营中大运量轨道交通系统的城市，申报建设低运能轨道交通系统，其全网和衔接轨道线路的客流强度应达到《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》文件要求。二是严格建设规划报批和审核程序。地市级政府有关部门要进一步强化审核把关，按程序向省级发展改革部门报批建设规划。省级政府有关部门要按照相关文件要求和职责分工，对客流、造价等严格审核把关，认真审核规划建设规模及项目资金筹措方案，确保建设规模同地方财力相匹配。

（三）优化运营管理能力。一是加强与其他方式衔接。强化低运能轨道交通与其他轨道交通站点、高铁站等衔接，推进基础设施共享、标识信息统一，完善步行和自行车等衔接交通设施。优化站点周边停车收费标准，加强停车收费管理和违章执法管理等。二是提升运营服务水平。优化低运能轨道交通购票、进出站、乘车等环节的组织模式和流程，提供安全便捷的运输服务。推进与其他轨道交通系统安检互信、资源共享、票制互通、运营协同等，切实提升衔接效率和服务品质。地方政府要完善提升运营服务水平的激励机制，加强服务标准化建设。三是开展项目实施评估。进一步加强对已开通运营低运能轨道交通线路的实施评估，建立健全建成投运线路客流强度、经济社会效益分析的后评价机制。对开通运营3年后实际客流强度仍未达到相关要求的线路，组织第三方机构开展专题评估，提出针对性措施予以改善。