0 引 言

改革开放以来，土地财政下的用地扩张有效地支撑了城市化1.0阶段的快速城镇化和工业化，尤其对超大城市的空间扩张发挥了重大作用。政府通过补贴工业用地压低工业用地价格形成在招商引资中的竞争力，以期获得优质企业落地及长期税收。2020年以来，随着国内外环境发生重大变化，我国经济在需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力下进一步承压，与此同时，经过上一轮经济的高速增长，超大城市面临土地供应紧缺和收储成本上涨困境，粗放扩张模式不可持续。在经济增速趋缓的新常态下，地方政府面临稳增长与防风险、补贴与财政可持续之间的平衡压力，工业用地供给陷入两难的困境，制造业实体经济所需要的低成本、成片连片的工业用地供给不足。

2020年，《中共中央  国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出深化产业用地市场化配置改革。2021年，广东省人民政府办公厅印发《关于深化工业用地市场化配置改革若干措施》，提出高效配置新增工业用地、大力盘活存量工业用地、加强工业用地服务监管等措施。近年来，针对工业用地供给策略的研究多聚焦“工业上楼”、用地集中化、全生命周期管理等方面，以提高工业用地使用效能，鲜有从“时间—空间—市场”的三角关系考虑工业用地供给转型。本文以广州东部制造业密集地区为例，探索城市化2.0阶段财政“紧平衡”视角下工业用地供给方式转型，以期为其他城市的工业用地供给提供参考。

1 “成本—收益”视角下工业用地的供给困境

1.1 “成本—收益”理论分析

在经济高速增长期，地方政府利用成本与收益的“剪刀差”获取利润以维持土地财政。理想与实际状态下的工业用地供给“成本—收益”曲线存在一定偏差(图1)。通过模拟工业用地供后收益变化的3种路径(A路径“经济发展良好，企业完成升级转型”、B路径“经济发展趋缓慢，企业发展停滞”、C路径“经济出现衰退，企业出现亏损、停产”)，可以发现在企业的投机行为下，工业用地供给所带来的外溢性效益远达不到预期。在经济波动的背景下，收益难以回流财政的原因在于“一锤子买卖”中政府近期仅获得低廉的土地出让金，工业用地供给面临成本回收难的风险。

1.2 工业用地供给困境表征

通过“成本—收益”理论分析，当前工业用地供应机制中存在“蒙代尔不可能三角”，即大量稳定的用地供应、长期的低用地成本、单一供应政府补贴式来源三者不可兼得(图2)。若要保持长期稳定的工业用地供应和政府财政的可负担性，只能选择其中的两项而放弃第三项。

城市化1.0阶段的低价供地招商引资策略，导致工业用地供应在时间、空间、市场的透支和错配。一是空间维度的透支，以增量供给为主的粗放式用地供给不可持续。二是时间层面的透支，以往政府通过高价出让非工业用地(以住宅商业用地为主)提前回收未来的公共服务成本，进而通过压低工业地价给予企业巨大补贴，以期获得未来长期的税收实现政府财政的现金流，但是在当前用地供给制度下，工业用地的出让年限(一般为50年)远远超过企业平均生命周期，产生远期税收难以回收的风险。三是市场维度的错配，市场分为政府供给端和企业需求端，当地方政府采用低地价的招商引资竞争策略时，一级市场的工业地价远低于土地整备成本，与二级市场的工业用地非正规交易价格倒挂，导致企业圈地、转租、转让、坐地起价等寻租情况时有发生，不利于工业用地市场化配置转型。

由于市场化程度不高，低价出让换取税收的工业用地价格在政府让利下出现“双倒挂”现象(图3)。第一次倒挂是用地出让价格与政府收储价格的倒挂。以珠三角核心城市广州为例，工业用地出让价格约为80万～100万元/亩，由于资产的升值，存量工业用地再次收储成本高达350万/亩，产业稳定发展后，每年可获得的税收预计10万～50万元/亩。政府通常需要8年的时间才能收回土地整理成本，而产业的平均生命周期仅为11.1年，导致工业用地供给成效不显著，财政面临风险持续高企。第二次倒挂是一级土地出让价格与二级土地交易价格的倒挂。一级市场定价政府处于让利状态，二级市场的工业用地交易价格上升空间弹性较大。由于投机路径多，剩余使用期限为20年的工业用地价格往往高于政府供给的50年的工业用地价格，工业用地回收难度大，政府难以获得二次高效配置工业用地资源的有效路径。

从“成本—收益”视角进行分析，地方财政缺口扩大加剧了工业用地供给困境：一是年均工业用地供应量越大则当年工业类土地供应亏损值越大，导致政府负债率上升；二是政府流动资金紧张，受到财政“紧平衡”的影响，来源于一般公共预算的土地储备金也面临压缩，导致年度储备用地规模受限；三是存量市场投机行为多，政府增值捕获路径有限，在“双倒挂”现象和资本投机的驱使下，不免出现企业圈地、非工业用地违规使用、到期工业用地回收困难等现象。

2 从“错配”到“平衡”的工业用地供给策略

财政“紧平衡”视角下工业用地供应的关键在于形成“成本—收益”回流良性循环，以维持成本与收益之间的动态均衡，从而实现财政“紧平衡”下的工业用地供应“稳运行”，以最少的资金成本推进土地资源最大化利用。推动“政府—市场”的供需平衡也同等重要，探索工业用地供给在市场、空间、时间维度的良性平衡，需要以弹性周期管控方式、集约高效的空间利用方式和市场多元供给作为补充，关键是处理好3组关系：①“供应”与“需求”，完善用地供给政府主导、多元补充的机制，形成用地供给与市场需求的平衡；②“增量”与“存量”，协调好增量用地与存量用地投放的比例和时序；③“出让”与“运营”，统筹好土地出让收益和资产运营收益。见图4。

2.1 顶层设计：全域统筹实现供需的精准匹配

充分结合地区产业发展需求，依托平台信息整合联动，建立市场需求与政府供应的耦合关系。通过产业田野调查、土地潜力摸查、动态招商平台“三步走”，实现“需求—空间—要素”精准匹配。通过规划引领和底线管控，精准匹配土地要素与企业需求。划定工业区块线引导产业集聚，明确现状与规划工业用地的主导产业方向，形成招商“一张图”。基于资源要素禀赋，识别新时期的产业园发展驱动要素。因地制宜地提出可负担工业用地、完善配置、免税政策等多样化的驱动策略，采用具有针对性的规划供给策略，推动土地粗放型园区转型升级为功能综合化城区和特色化园区，实现分类精细化引导。在结构调整中更加突出“提质”和“增效”导向，把有限的财政资源用到刀刃上。

2.2 分类引导：基于增存土地来源的差异化土地整备指引

根据工业用地来源差异将制造园区分为增量供给园区、增存联动园区、存量更新园区，确定差异化的土地整备模式(图5)。探索土地整备资金的“开源—节流”路径，适度提高地方政府预算外融资的能力，引入多主体参与工业土地整备；探索“政府统筹+国企参与”的土地储备模式，为打造高质量的制造业空间“蓄水添能”。在资金来源方面，适当增加地方政府专项债规模，合理运用政府性基金；允许企业通过发行企业债、公司债或者借助其他金融工具进行融资，实现做地资金来源充足、渠道多元化。

2.2.1 增量供给园区：多渠道拓宽资金来源

筹建“市—区—企”三级土地收储资金，争取政策性金融工具支持。以政府小投入撬动大市场，实现资金滚动平衡。引入国企参与，将成片连片收储工作流程从“一对多”调整为“一对一，再对多”，使得政府端的时间成本、组织成本、协调成本等非财务隐性成本显著下降。土地交储后，按收支平衡、适度让利的原则支付收储资金，与做地主体、改造主体共享收益。可通过返补工业产业税收的方式平衡参与土地整备企业的成本与收入。在土地供应环节，针对大宗连片用地与大型链主企业的需求，通过政府整体收储增加战略发展空间供给。

2.2.2 增存联动园区：鼓励储改结合、多方合作

探索多元工业用地盘活路径，通过土地收储、全面改造、混合改造、微改造等多种方式组合，“化零为整”促进土地成片连片。建立留用地落地协调机制和创新留用地兑现管理模式，加快集体土地上的现代产业集聚。针对涉及存量集体建设用地的大型产业项目，可参考无锡“国有+集体”组合供应地块挂牌交易的方式，实现国有和集体权属土地由统一的市场主体“同步规划、同步交易、同步建设”。探索多元主体合作的土地整备机制，从单一政府补贴到政企合作，推动增存联动园区存量盘活与增量收储。

2.2.3 存量更新园区：加强到期用地回收与更新改造

大力推进存量工业用地按照“更集约、更高效利用”的原则，开展厂房加层、厂区改造、内部土地整理、开发建设地下空间等“工改工”项目，释放土地承载空间，引进和推动工业产业区块外的制造业企业向工业产业区块内集聚。设立奖励和参与规则，激活自主能动性，加强工业用地市场化配给。鼓励土地使用权人与国企等企业合作开发土地，采用作价入股、合作开发、租赁、有偿受让等方式，按照规划用途对地块进行开发，实现利益共享。探索从土地经济向园区运营转变的收益模式，对于条件较好的存量工业用地，可通过政府补贴、功能调整或适当加改建等方式，提升低效空间的利用效率，从而实现土地增值扩产。鼓励支持国企牵头建设标准化厂房和园区，对于已经建成运营的厂房，鼓励运用建立不动产投资信托基金的方式，加速成本回流。

2.3 实施路径：面向时空双维度的用地精准管控

在空间底线和时间成本的双约束下，在时间与空间维度协调好工业用地供给的时间分序与空间差异的关系，推动“成本—收益”高效回流。

2.3.1 通过“约束—激励”机制实现时间维度提效

在时间维度，建立高效运营管理的“约束—激励”机制，设计多样化的用地收益捕获路径持续性加速成本回流，缩短政府成本与收益平衡周期。供前，建立工业用地供给的联合审查模式，缩短工业用地供应审批周期，压缩时间成本。供时，设立土地出让价格优惠规则，弹性出让、分段出让、租让结合，为新兴产业提供出让金系数优惠。对政府意向发展的高端制造业、先进制造业赋予修正系数0.5，对限制发展类制造业(如污染型)赋予修正系数2.0以上。考虑不同行业、不同规模企业的生命周期，通过设置差异化的产业出让年限、出让地价，限定转让条件、出租条件及价格，保障重点产业发展。供后，建立联合监管约束机制，探索签订多方合同，强化建设与达产效益责任约束，实行生产成本阶梯式收费规则，倒逼企业提高用地效率从而获得长期稳定税收。见图6。

2.3.2 通过精细化用地供给推动空间维度增容

在空间维度，多维度提高土地利用强度从而提升单位面积土地收益，促进工业用地供给保品质、保总量、控成本。一是实施产业链集群行动，即针对大型链主企业及周边强关联企业的用地需求，提供定制化的土地供应。成片用地可提供给大型龙头骨干企业，结余用地可以挂牌分割转让，由链主转让给产业链配套企业，以此推动制造业创新链、产业链、资金链融合衔接，加快形成一批产业链相互融合、相互支撑、特色鲜明的产业集群。二是实施“工业上楼”行动，创新地下、地表、地上分层开发利用，提高工业用地利用效率。

3 广州东部地区：工业用地精准供给探索

3.1 基本情况

2000年以后，广州东部地区经济、工业用地、人口的增速均位居全市前列，现状工业仓储用地占全市50%，重大平台建设成果丰硕(图7)。但近年来，地区面临财政收支平衡压力持续增大、土地整备成本上涨、空间底线约束的三重压力。截至2024年6月，广州现状工业用地为387?km ² ，其中广州东部地区占比超30%。地区现状工业用地规模大、低效产业用地再开发潜力大、闲置用地面积大，因此选取其作为研究案例具有典型意义。

3.2 工业用地供给困境

3.2.1 全域全要素统筹不足

一是跨区统筹不足。由于缺少战略合作框架以及相应的统筹衔接机制，广州东部两区——黄埔区和增城区在行政管理上仍各自独立，产值、税收、利润等重要指标仍存在区际分割，难免受到各自为政、竞相发展的惯性影响。二是现代化城市综合服务设施不足，就业、医疗、教育、文化、交通、市政等方面的设施布局仍不均衡，产城融合发展水平有待提高。配套设施多依赖于园区外的城市配套，员工宿舍、商业设施、公共研发平台、检测中心等公共服务设施数量少。三是仍存在招商引资与供地机制不匹配、主导产业方向模糊、好项目难以通过“招拍挂”取得用地、中小微企业项目用地难、厂房“二房东”抬高成本等问题。

3.2.2 供地效率有待提高

一是土地利用效率尚待提高。黄埔区工业用地平均毛容积率仅为0.7左右，且容积率为1.0以下的工业用地面积占比高达80%。增城区工业用地地均增加值低于全市水平。二是空间破碎低效。在各大产业平台内，国有用地与集体用地交错，工业用地图斑平均用地规模仅为1.81?hm ² ，面积在1?hm ² 以下的地块数量占半数，土地成片整备难度大。三是村镇工业集聚区为制造业企业提供高质量的空间载体有限。村镇工业集聚区呈现数量多、面积小、分布散的空间特征，普遍存在建筑密度高、建设强度低、公建配套少、产业业务低端等问题，80%以上的产业形态以初级加工和仓储物流为主。然而，部分高价值、高成长的中小企业以租赁的方式集中在村镇工业集聚区内，园区现状和运营水平难以为企业可持续发展提供高质量的空间载体，加上土地整备方式单一，以单一政府收储、公开出让为主，低效工业用地更新进度缓慢，社会资本参与改造意愿不足。

3.2.3 成本收益长期倒挂

工业用地供应面临供地成本上涨的压力，开展工业用地储备日趋困难。近3年，工业用地供应量已达12.88?km ² 。但截至2022年底，存量工业储备用地仅为6.97?km ² ，用地供应和储备的倒挂趋势已逐渐显现。一是增量土地征收和存量更新改造的工业用地供给均成本高企，村集体和村民难以持续享受经济发展带来的土地增值收益，征地工作往往得不到理解和支持；“工改工”面临“工改新”的空间竞争，土地补偿标准的巨大差异使得权属人更倾向于参与高收益的改造用途项目，导致工业“房地产化”。二是在当前政府财政吃紧、土地市场前景不明的情况下，征地面临着巨大的财政压力，征收集体土地成本高企，但一级土地市场工业地价较低，通过土地出让金缓解政府财政压力的难度大。

3.3 工业用地精准供给路径

基于“成本—收益”理论，针对工业用地供给面临的现实困境，通过全域统筹，实现工业用地“供应”与“需求”的精准配置；基于增存联动的分类，因地制宜建立工业用地供给政府主导、市场补充的机制；通过“时间—空间”双维度精准管控，推动“成本—收益”高效回流。

3.3.1 基于“需求—空间—要素”的精准配置

一是需求精准识别。针对地区重点产业链开展田野调查，通过企业访谈收集本地企业增资扩产意愿和区域产业迁移趋势，汇集10.8万条调查数据，形成企业需求画像及用地发展需求一览表。开展对可开发利用土地的摸查，汇集12类基础地理数据、21类规划数据、5万多条POI，形成“地、房、业”数据信息化底数平台。构建动态招商信息平台，促进供需匹配。汇总行政部门、权属与意向企业、属地镇街多头信息，联动“等土地”的企业与“没项目”的土地权属人，实现项目分类入园、聚链群。黄埔区统筹近期可整备工业用地共计1.1万亩(1亩≈666.67?m ² )、239个地块，增城区统筹近期可整备工业用地共计3.1万亩、520个地块，做到“好地等好项目”。

二是空间精准优化。基于区域经济学的融合理论，通过市区政府联动推动东部地区产业协同、基础设施互联、开放创新合作、公共服务共享，使东部地区无缝连接、顺畅循环，充分释放区域增长动力。聚焦广汕路以南的制造业密集地区，以重要交通骨架打造“4横3纵”区域创新廊道，串联南部、中部、北部13个功能组团(图8)，实现产业空间布局优化。黄埔区和增城区合作双协同，强化重大平台引领赋能作用，以资源整合为抓手，推动重大平台统一规划建设、统一招商引资、统一管理服务，协同实现平台扩容提质和能级跃升。打破原有行政边界壁垒，聚焦产业协同和一体化招商，以项目合作为牵引，积极探索“黄埔总部+增城基地”“黄埔前端+增城后台”的发展模式，加快推动形成具有发展新优势的万亿级产业集群。

三是要素精准驱动。将地区13个制造业组团进一步划分为规模驱动型、服务驱动型、创新驱动型、持续迭代型4类(图9)。针对规模驱动型的国际物流组团，围绕公铁联运枢纽，加强工业用地与交通、物流用地的系统配置，建设物流产业融合发展平台、先进生产制造业供应链体系。针对服务驱动型的广州科学城，基于产城融合和服务增容要求，鼓励低效存量工业用地更新为M0创新产业用地，借鉴深圳二三产混合用地，实行生产等主导功能设施与宿舍、商业、公共服务等配套设施混合布局，在不改变主导功能用途的情况下，允许配套设施集中布局并按照主导功能用途供应土地。针对创新驱动型的大科学装置(航空轮胎大科学中心)组团，强化创新引领作用，在500～1?000?m圈层重点配置相关科研、高等教育用地，建设产学研融合的重大创新平台；在1～3?km范围内加强M0用地和相关产业的工业用地配给，预留一定的留白用地，避免土地供给与创新需求的错配。针对持续迭代型的广州开发区西区，对到期工业用地制定处置及再利用办法，对到期用地归还或拒不退出的用地权属人制定奖励或失信惩罚办法。

3.3.2 政企合作，分类引导加快土地成片连片供给

针对增量供给园区，通过市区财政分担、超长期特别国债、地方政府专项债券等激励措施，支持工业用地成本补亏。在土地储备环节，借鉴先做地后收储的“杭州模式”，加快探索形成“做地+收储”的广州模式，以“政府掌舵，企业划桨”为原则，将征收补偿、拆除清表、“七通一平”等各项前期具体工作从土地储备工作中剥离出来，引入市区城投集团、国资企业等国企作为做地主体，形成“净地”后交给政府收储。加快两区交界处的工业用地供应，针对边界地区的翟洞产业园，以黄埔招商出资、增城拆迁、合作供地、税收分成的方式引入华星光电龙头企业，实现黄埔区工业发展势能的有效传递。

针对增存联动园区，以南部滨江的西洲工业园为例，园区内大量土地不具备合法的用地和报建手续，历史遗留问题众多，加上土地流转频繁，利益关系复杂，利益再分配难度大，更新改造推进艰难。借鉴佛山南海混合开发模式(“出让+租赁”模式、“国有+集体”模式和“更新+收储”模式)，积极调动政府、国企、村集体和市场主体等多方力量，化解国有集体土地权属混杂、政府土地征收资金不足、被征地农民意愿不强等难题。探索“工改工”模式，通过近远结合，减轻政府首期资金压力。

针对存量更新园区，建立存量工业用地综合管理体系。考虑采用亩均产出、单位能耗、研究费用支出、技改投资、各级各类认定等指标，制定存量工业用地和企业亩产效益综合评价办法，分别以地块为单位和以企业为单位，每年对存量工业用地(企业)亩产效益进行综合评价，依据综合评价得分高低排序，按3∶3∶3∶1的比例划分A、B、C、D四档企业(土地)，将评价结果应用作为确定企业用地退出或续租的重要依据。见表1。

3.3.3 “时间—空间”双维度实现工业用地精准管控

(1)契合企业生命周期的时间增效策略

结合产业生命周期演变规律，建立土地出让、产业衰退、用地评价、产权收回、土地储备、产业遴选、用地供应、批后监管的全生命周期工业用地管理机制(表2)。通过定制化空间供给精准匹配企业需求，从用地供给侧主动适应不同企业生命周期与滚动开发需求，如结合弹性出让、“1.5级开发”等土地供应模式创新，降低中小型初创企业的土地投入门槛，提高土地周转效率。借鉴深圳前海的“1.5级开发”模式，将土地以零地价、中短期租赁给龙头企业进行预热。2015年，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局以0元的地价将相关土地的8年经营权出租给企业，以从事办公楼宇开发和租赁业务，特许权期限届满时无偿收回土地及建筑。

(2)聚焦产业链集群化的空间增容策略

一是提升开发强度下限，设置地区的工业用地容积率下限为2.0，并分级提高容积率上限。工业产业区块线内的M1工业用地容积率不低于4.0，M2工业用地容积率不低于3.5，同时放宽工业、仓储建筑单倍计容层高基准值。二是聚焦重点产业链群，以集群化为目标推动建设“摩天工坊”项目，允许上下游多个企业联合拿地、联合建楼，允许企业通过签订竞买协议组成建楼联合体，统一委托代建方进行建设。在广州开发区、增城开发区两大国家级开发区内，采取重点倾斜、重点支持策略，加快培育一批行业龙头和“专精特新”隐形冠军、独角兽企业。三是实施产业链创新空间行动，为满足产业集群内创新人才的交流需求，鼓励重要轨道沿线、跨区道路沿线、重点产业组团地块至少预留1%的建筑面积作为面向公众的创新共享空间，结合容积率奖励、财税优惠等措施奖励等量的开发量。

4 结束语

当前，城市发展已从外延式扩张转向内涵式增长。在经济增速趋缓和财政“紧平衡”的双约束下，需要从传统GDP增长导向的粗放透支模式转向可持续的城市运营模式。因此，基于“成本—收益”回流动态持续的逻辑，探索工业用地供应中市场维度的“供应—需求”、空间维度的“增量—存量”和时间维度的“出让—运营”3组关系的平衡路径，有助于突破传统空间透支、时间透支、市场错配的困境，缩短成本回流周期，以实现财政“紧平衡”下的土地供应“稳运行”，以及土地和财政资源的最大化利用。本文以广州东部制造业密集地区为例展开探讨，后续需要进一步研究在土地储备环节引入“国企做地”和“工改工”模式的地产化风险防范策略，同时针对发达地区的中小型城市和其他欠发达地区，如何引入市场化主体加强工业市场化配置也待进一步讨论。

新媒体编辑：梁志霞

审读：邓倩

终审：刘芳