二、城市资本化经营的内涵

　　所谓城市资本化经营，就是对城市资源进行科学配置，使城市资产以货币化形式进行运作，以谋求城市资产的增值及城市健康持续发展的管理方式。城市资本化经营就是把构成城市空间和城市功能的凡可投入市场营运的资源，通过优化配置，即对所掌握的土地使用权、经营权、冠名权等相关权益采取集聚、重组、交易、转让、租赁和特许经营权等多种形式，使有形资本和无形资本变为可以经营的价值资本，最大限度地发掘这些资源的潜力，实现资源配置容量和效益的最大化，最优化，以谋求解决城市建设和管理中的问题，达到城市资产的保值增值。

　　城市资本化经营的要素主要包括城市的自然生成资本、人力资本及相关延伸资本。主要有六个方面的资源：(1)土地自然资源；(2)人类文化遗产资源；(3)城市基础设施资源；(4)制度资源；(5)空间资源：(6)形象资源。这六大资源构成了城市资本化经营的主要要素，每项资源相互关联，相互影响，相互依存。城市资本化经营的实质是城市资源重组，它是一种市场经济条件下的企业行为，是市场竞争中城市建设和管理优化的必然结果。纵观当今世界各大城市的发展便不难看出，它们都毫无例外地经历过由依靠自身积累到借助市场信用关系，从外部谋求城市资源的重组和扩张的过程，积累了一套从管理城市资产转到城市资本化经营资产的成功经验。

　　在解决城市建设中的资金缺乏问题的探索中，长沙市探索出了“对城市资源投入、升级、经营、再投入、再升级、再经营”的经验。按市场经济规律，重新认识城市各种资源的构成配置，重新调整，重新洗牌。只要懂得城市经营之道，钱就在脚下。从2000年至今，长沙市在城市基础设施上的投入总计达到200多亿元，而由财政直接投入的不到20亿元。巨大的资金缺口绝大部分是通过抵押贷款、上市融资、盘活土地、引入外力等经营手段来弥补的。近年来，长沙市通过盘活土地经营权“以地生财”40多个亿、通过拍卖出租车牌照换回3亿元，拍卖芙蓉路车站广告经营权3000万元。按照“经营城市”的理念，长沙市的道路、桥梁、公园、建筑的冠名权、公交路线经营权、乃至城市的自然人文景观、民俗风情等无形资产都成了可以利用的“特殊商品”。

三、城市资本化经营的实践对策

　　根据城市经济学和金融工程创新理论，结合和借鉴国内外城市发展的实践经验，城市资本化经营模式有如下策略。

　　（一）以经营的理念规划城市，使城市规划效益化

　　建好一座城市有三个关键环节，即规划、建设和管理。所以，在城市规划、建设和管理中要体现经营城市的市场化理念和手段。我们常说规划是建设的“龙头”，同样规划也是城市资本化经营的“龙头”。因此，在城市资本化经营的过程中，要运用市场经济规律的杠杆，合理利用城市空间布局，确保有形资源和无形资源得到有效配置，最大限度地释放城市资源资本的潜能，使规划成为创造财富的“龙头”。

　　1.树立全新的经营规划理念。要摒弃传统的计划经济时代只重视城市的空间布局、建筑艺术和工程技术等技术要素，而忽视城市建设的经济指标的思维模式，鲜明地树立城市资本化经营的思想，树立规划就是效益的观念。这既是城市发展的内在规律，也是新时期城市规划工作新的内涵。

　　2.在规划中获取资源配置效益。即利用市场经济规律的杠杆对各种城市资源进行优化配置，合理规划城市的组成要素和空间布局。一方面是要合理规划组成要素。根据城市的性质，对城市规划区内各类用地进行科学的分区布局。另一方面是要合理布局城市空间。达到城市交通、景观环境、商业、文化和防灾减灾等多种效果的统一。

　　3.在规划中获取时空经营效益。伴随知识的快速更新，经济与社会发展和城市的进程也是不断加快。因此，总体规划对20年(一般期限)的期限进行预测并确定非常具体和量化的城市发展目标显然有所局限。而城市规划的“龙头”地位，又要求城市总体规划具有前瞻性和超前性，这就决定了必须根据经济和社会的发展现状，按照不同时段城市的需求进行规划。既要制定具有发展和经营的眼光的总体规划，又要动态调整总体规划。

　　4.在规划中获取区域规模效益。要树立跨越行政区域的城市规划理念，以经济流为纽带，强调区域一体化的竞争力构造。如湖南省提出的“长株潭”经济圈规划，就是出于有利于发展三大城市经济，提高城市的整体效益和竞争力考虑的。应将市郊农村纳入城市规划考虑。要对市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通体系、基础设施、生态环境、风景旅游资源及早进行合理布局和综合安排。城市近郊农业是提升城市资本化经营区域规模效益的一个重要组成部分。

　　5.在规划中获取特色效益。要着力挖掘城市地方特色，抓住山、水和文化背景做文章，用大手笔，大写意的手法，展示城市容貌特征。另外，要规划好产业特色。以已加入WTO为契机，利用发展高科技产业优势、人文优势、资源优势，全面促进城市产业结构的调整升级，提高城市经营综合实力。

　　6.在规划中获取质量效益。在规划思维上要坚持“三高”要求，即高起点、高标准、高质量。即着眼于新经济时代对城市发展带来革命性挑战，着眼于城市社会经济的发展和拓展优质的战略空间，高起点筹划城市未来的发展格局；用先进的规划技术来指导城市建设管理和发展，避免城市建设在低水平下的重复运行；除了对城市进行科学的定位、定性、定向，准确反映其未来发展格局，还要在规划的深度上达到新的水准。

　　（二）用好稀缺性资产，使土地资源配置市场化

　　城市土地是十分稀缺和不可移动的资源，是城市存在和发展的基础。它不仅是城市空间和城市功能的载体，而且也是城市最大、最具活力、最有增值潜力、最易于被政府控制的重要资产。土地供应状况直接关系到一个城市的发展空间、发展潜力和发展方向。由于城市土地资源的不可替代性、广需性、位置固定性、资源短缺派生性，使得在城市经营中经营好土地资源成为城市资本化经营的关键举措。

　　1.建设规划部门调控土地。以国土部门对城区土地划分的等级。由建设规划部门拟定每年土地出让规划，确定土地规模、位置、时间，控制土地供应总量，对已规划纳入出让的土地，实行红线控制。

　　2.政府垄断土地一级市场。由土地储备中心代表政府，负责统一收购经营土地。针对过去不少违法用地和“炒土地”的现状，除了收购原行政划拨而按现行规定应实行有偿使用的、至今尚未使用的土地、“退二进三”或破产搬迁困难企业的土地和近期具有开发价值的土地外，还要收购两年内尚未使用的土地和清理出来的违法使用土地。

　　3.国土部门储备经营土地。首先要出台《土地储备实施办法》，规定土地收购储备的具体政策和做法等。市土地储备中心通过行使土地“统一收购权”和“统一批发权”，实行政府主导的土地储备制度。堵住土地“多头”供应的源头，强化政府对土地一级市场的宏观管理。

　4.加快有形土地市场建设。公开、公平、公正的市场环境是社会主义市场经济的宏观要求，而过多的土地协议出让是与充分显化土地资产价值的资本运营要求相悖的。因此，我们必须建立健全土地公开交易制度，实行房地

（三）盘活存量资产，使城市基础设施建设社会化

　　城市交通、城市园林、城市公用设施以及城市可以利用的空间都是价值可估的资源。城市资本化经营的重点就是通过多层面的立体投融资模型，使存量资产变为富有活力可产生新价值的资本。

　　1.使静止的固定资产转为动态资产。把凡可以投入市场营运的城市基础设施如道路、桥梁、公厕、垃圾场、停车场、供水厂、公交车等使用权和经营权推向市场，能卖则卖，能租则租，能抵押则抵押，使实物形态转化成价值形态。具体有以下几种形式可以探讨：(1)合资经营方式。这种形式双方利益与风险共担，有利于真正引进先进的管理经验，创新企业体制。浙江温岭市投资30多亿元建设的占地5000亩的十大特色工业园就是采取股份制或股份合作制方式进行融资的。

(2)TOT(转让——运营——转让)方式。主要通过转让经营权吸收外资。岳阳市煤气公司是一家历史包袱沉重的老企业，2002年该市将其经营权转让给大明公司，从中获得了2.1亿元项目投资。(3)BOT(建设——运营——转让)方式。即通过出让建设权和经营权吸引增量资金。项目由私营公司负责投资建设，在建成后的一定年限内享有使用权，并通过使用收费回报投资。期限到后，则把使用权交还给政府。(4)BTO(建设——交还——经营)方式。即项目由私营公司投资建设，并按照合同，在建成后交给政府，政府再把设施出租给私营公司经营，私营公司通过收费收回投资。(5)BOO(建设——经营——享有)方式。即项目由私营公司投资建设，并根据合同，在建成后一定年限内享有所有权和使用权。

　　2.使无形资产转为有形资产。可以对下列项目进行经营：(1)城市的户外广告经营权；(2)公共汽车线路经营权；(3)街道冠名权；(4)桥梁冠名权；(5)广场冠名权：(6)雕塑冠名权；(7)占道经营权；(8)垃圾清运权等无形资产。通过对以上无形资产经营权的转让拍卖、租赁等办法，筹集城建资金。

　　（四）优化城市经营机制，使投资主体多元化

　　要改变政府在城市建设中唱“独角戏”的局面，建立起适应社会主义市场经济体制要求的、能够自我补偿和发展的、满足城市可持续发展需要的、多层次、多渠道的新型投融资体制。

　　1.要明确资产经营主体。现在有些城市虽然成立了类似的公司，但没有成为真正意义上的资产运营公司，对资产的营运不承担任何的责任风险。为此，应按照现代企业制度要求，设立城市资产营运公司，建立起科学的法人治理结构。通过由政府授权的经营主体地位，运用市场经济手段进行项目投资管理和对国有资产进行经营管理，承担相应的投资风险和经营风险。

　　2.要明晰经营项目，即界定城市资源属性及范围，按其范围和属性进行经营。就是对城市资源，包括有形无形资源，城市历史、城市文化个性、城市的区位优势、城市的支柱产业等进行分析，根据不同项目的属性和特点，采取不同的经营形式进行融资。

　　根据城市基础设施公共产品和准公共产品的性质与特征，其项目属性可划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种性质。据此，我们把城建融资形式划分成三大类，即政府性投入、项目经营收入融资和项目融资。将融资项目推向市场，坚持“谁投资，谁受益”的原则，面向社会招商，不论是法人还是个人，不管是内资还是外资，都可以通过竞争从事城市基础设施的建设和管理并取得收益。对于经营性项目，应以项目直接融资为主，准经营性项目，应采取以间接融资和直接融资相结合，而对于非经营性项目，可通过组建市投资公司全资公司的方式剥离出来，其经费在城市维护费中列支。1998年，长沙市八水厂由湖南长大建设集团有限公司负责投资建设经营，市自来水公司负责定价销售。长大集团投资两个亿，经营水厂17年，每年的回报率为11.3%。现在八水厂一期工程已竣工，每日供水25万吨。

　　3.完善投融资机制，建立稳定的城建发展(偿债)专项基金。建立可靠的偿债机制和稳定的城建发展(偿债)专项基金，是保持城市建设可持续发展的重要保证。通过对城建资金运动规律的分析，可以看出偿还城建债务的资金来源主要有两条渠道：一是财政性资金，二是经营性资产的收益，而这两条渠道资金来源在当前还是有限的。为确保城市建设的可持续发展，就要不断扩大城建债务偿还资金来源，建立稳定的城建发展(偿债)专项基金。市政府通过财政对城市建设发展(偿债)专项基金实行列收列支，定期按计划足额划拨给市资产运营公司，委托其进行偿债运作，并使市城市投资公司获得部分稳定资金流入量。

　　4.通过金融证券市场融资。证券市场是城市市场化融资重要渠道。主要有四种形式：一是发行以中长期为主的城建债务，二是“多对一”个人委托贷款。2003年农业银行南京分行和浦发银行南京分行推出个人委托贷款，给南京市交通集团放贷5亿元。三是收费质押贷款。2000年岳阳市在修建洞庭湖大桥时就是以收费质押向中国银行贷款3.6亿元。四是入股分红。2002年上海磁悬浮为了引入民间资

（六）注重风险防范，使城市资本经营理性化

　　1.充分认识和及时化解城市资本化经营风险。政府执掌着行政管辖权，同时其产权相对模糊，一旦从事经营活动，因不具备企业具有的那种激励和约束机制，道德风险和机会成本都相对较高。因此，城市经营极有可能导致政府职能“越位”，从而使城市建设规模失控，耕地资源枯竭，地方保护主义盛行和企业税费负担加重，最终影响经济和社会全面、持续、健康发展。要彻底摆脱传统计划经济的羁绊，改无限政府为有限政府，依据市场经济发展要求，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，避免政府职能“越位”和“缺位”并存产生的种种不良后果。政府必须谨慎对待城市经营，防止盲目扩大城市建设规模，预防债务危机。在经营城市土地资源模式下，行政管理机关既是管理者同时又是土地经营者，这种模式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制，也加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。政府经营城市在形式上拓宽了生财之道，增加了地方财政收入。对政府来说是增加收入，对广大企业而言可能是增加成本，要重视企业税费负担加重的问题。要防止以城市经营为名，把城市管理引入重物质轻精神、重眼前轻长远、重局部轻整体的误区。

　　2.处理好城市资本化经营的几个关系。一是要处理好城市资本化经营与政府财力、市民承受能力的关系。项目要选准，考虑要周全，运作要规范，工作要细心，避免工作上的失误引起社会震荡。二是要处理好开发与保护的关系。开发是手段，保护是目的。对文化积淀比较深厚的历史文化名城，探索和落实确保历史文化的完整和延续的措施。三是城市管理的社会效益与经济效益的关系。要深化城市公用设施养护管理机构的改革。将管理权、经营权与具体作业权进行有效剥离，经营者自主经营，自负盈亏。对市政道路，桥涵、泵站、管渠的维护管理，摸拟市场运作，实行内部招标，逐步过渡为企业。对于影响较大的公共基础设施服务价格，建立由城市公共设施主管部门和居民共同参加的价格协调机制，实行“成本＋合理利润”的经营策略，同时对关系国计民生的公共设施和涉及民众实际利益的服务项目一定要坚持社会效益与经济效益兼顾的原则。