论风景园林建设项目可行性研究报告内容与编制方法



　　 摘 要： 风景园林可行性研究是风景园林基本建设程序中的组成部分，现缺乏全面和深入的专项性研究。系统地介绍了风景园林工程建设项目可行性研究的类型、编制与评估、审批与核准、与其他前期工作的衔接关系等，提出比较分析法、体现设计任务要求、必要性分析、工程方案、投资估算和项目效益评价是可行性研究报告编制的要点，指出了当前风景园林工程技术标准规范不够完备影响了其可行性研究报告的编制质量和行政效力。
　　可行性研究是基本建设程序中的组成部分，属于工程建设前期工作的重要内容之一。投资项目可行性研究是固定资产投资活动的一项基础性工作，可行性研究结论是投资决策的重要依据。当前，大部分风景园林设计机构对此了解较少。本文拟对可行性研究进行介绍，并探讨其编制内容与编制方法。

　 　1 类 型

依据国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》(2004年)，当前各级投资主管部门对建设项目实行审批、核准和备案3种制度(表1)。相应地，可行性研究报告具有初步可行性研究报告（项目建议书）、可行性研究报告和项目申请报告3种类型。

　 　2 编制与评估

　　2.1 基本资格

　　按《工程咨询单位资格认定办法》(2005年)和《国家发展改革委关于适用〈工程咨询单位资格认定办法〉有关条款的通知》(2009年)，风景园林属于市政公用工程专业中的一个子专业，即市政公用工程(风景园林)专业。另一方面，《注册咨询工程师(投资)执业资格制度暂行规定》(2001年)规定，注册咨询工程师(投资)可以同时申报对应的注册主专业和注册辅专业。

　　此外，《造价工程师执业资格制度暂行规定》(1996年)和《注册造价工程师管理办法》(2006年)规定，凡从事工程建设活动的建设、设计、施工、工程造价咨询、工程造价管理等单位和部门，必须在计价、评估、审查(核)、控制及管理等岗位配备有造价工程师执业资格的专业技术人员。因此，在各类可行性研究报告中，还应该配备相应的注册造价工程师。

　　2.2 编制文本

　　我国有关部门在1982年已经提出建设项目可行性研究编制的基本要求。但真正与国际惯例接轨、在国家层次上用来指导全国投资项目可行性研究工作的规范性文本，则是2002年3月出版的《投资项目可行性研究指南(试用版)》；它是由原国家发展计划委员会委托中国国际工程咨询公司组织编写的。该书的编著者认为，它具有以下特点：1)突出了市场对资源配置的基础性作用；2)强调方案比选与优化在可行性研究中的作用；3)强调风险分析的重要性；4)重视融资方案分析；5)注重社会评价在项目决策中的作用；6)简化并调整了经济评价参数；7)界定了初步可行性研究与可行性研究的侧重点和研究深度；8)强调可持续发展，加深了环境影响评价的深度，增加了节能、节水研究内容和要求；9)反映了技术改造项目可行性研究的特点。在《投资项目可行性研究指南(试用版)》中，风景园林建设项目以城市绿化工程的形式作为城市基础设施项目的一种子类型[1]。但是，该类型的编制大纲并不完全适合于风景园林工程建设项目。

　　另一方面，国家发展和改革委员会为进一步完善企业投资项目核准制，指导企业做好项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，发布了《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》(2007年)。该通知提出，项目申请报告应重点阐述项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容；编写项目申请报告时，应根据政府公共管理的要求，对拟建项目从规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证，为有关部门对企业投资项目进行核准提供依据。

　　笔者综合上述2份指南和通知的要点，结合实践认识和同行交流，认为风景园林工程建设项目的可行性研究报告内容主要章节可适当简化(表2)。

　 　2.3 编制要点

　　2.3.1 比较分析法

　　在可行性研究中，比较分析法是最主要的研究方法之一。比较分析法也称对比分析法，是对客观事物加以比较，以认识事物的本质和规律，并做出正确的评价。在对比分析中，选择合适的对比标准十分关键。一般来说，风景园林工程建设项目的可行性侧重于定性的比较分析。

　　方案比选是可行性研究的重要环节，贯彻于可行性研究全过程。对于风景园林工程建设项目而言，并非要求提供多个设想方案，而是针对某些关键性问题提供多个技术方案进行综合比较。
　　2.3.2 体现设计任务要求

　　风景园林工程建设项目的可行性研究和设计任务书有着密切的关系。一些技术难度不大的项目，这2部分内容可以合并编写，即可行性研究报告同时提出简略的设计任务书，供建设部门和设计机构参考；另一方面，一些特别重大或复杂的风景园林工程建设项目的设计任务书应该单独编写，可行性研究则是前期的基础性研究。就初步设计任务要求而言，项目定位是可行性研究中比较重要的内容，需要深入研究和多方论证。

　　2.3.3 必要性分析

　　项目建设必要性分析是初步可行性研究报告(项目建议书)的重要内容之一。可行性研究阶段应对项目建设的依据和主要理由进行分析论证。这种分析，一般应从项目本身和国民经济2个层次进行[1]。从项目层次分析，应侧重从工程建设项目的投资效益角度论证兴建理由是否充分合理。大型的风景园林工程建设项目还应从国民经济层次进行分析，研究拟建项目是否符合保护环境、可持续发展的要求，是否符合合理配置和有效利用资源的要求，是否符合国家技术政策和产业政策的要求，是否符合区域规划、城市规划、城市绿地系统规划等。

　　必要性分析也常常与拟建项目的作用和意义密切联系，为了增加说服力，还可以引用一些同类型的案例进行比较分析。这些分析应该具有针对性，实事求是。

　　2.3.4 工程方案

　　无论是初步可行性研究报告(项目建议书)还是可行性研究报告，方案构思都是主要的内容之一。通常，初步可行性研究报告(项目建议书)深度较浅，可行性研究报告较深，并应该能够满足投资估算。与空间规划和工程设计不太一样，可行性研究阶段的方案比较程式化。如一般的城市公园绿地的方案构思具体内容为：指导思想与原则、项目定位与规模容量分析、场地分析、总体规划、景区划分、公共服务设施、道路交通规划、给排水规划、电力电信规划、主要建设设施和经济技术指标等。

　　用地规模分析和环境容量预测是方案构思的基础。其中，环境容量预测是确定公共服务设施数量的主要依据之一。用地规模、配套设施和各专项规划设计是依据各相关技术标准规范和规划设计导则确定的，如城市公园绿地一般根据《公园设计规范》(CJJ48-1992)推算用地比例。需要注意的是，工程建设方案论述不应只停留在规划方案阶段，应该相对深入，明确具体的建设内容，特别是投资额大的建设项目应予以细化。其次，工程量计算依据应该充分。总的来说，可行性研究报告中应该突出建设内容、建设规模及主要技术标准，以方便投资估算和评估与审查。

　　在当前的可行性研究报告撰写中，往往项目建议书批复之后，建设单位会很快进行概念方案规划或初步方案设计。在这种情况下，可行性研究的“规划设计方案”章节就以上述方案为基础进行评析和论证，提出相应的修改意见。

　　2.3.5 投资估算

　　投资估算是可行性研究报告的重要内容之一。值得注意的是，建设项目和设施应该前后一致，以便评估机构和决策部门核对投资估算。投资估算应该根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会等部委和工程建设项目所在地有关政府部门的规定进行估算。投资估算编制应该达到《投资项目可行性研究指南(试用版)》和原建设部颁发的《市政工程投资估算编制办法》(2007年)规定的要求和深度。投资估算依据和采用的定额不宜笼统，必须详细列明，可依据原建设部颁发的《市政工程投资估算指标》(1~9册，建标[2007]163号和建标[2007]240号)分项指标估算，最好列出指标编号。其中，与风景园林工程密切相关的是《市政工程投资估算指标》(第一册 道路工程)，道路绿化是道路工程9个分项指标之一。另一方面，有些单项工程可按照当地省市的市政园林工程综合定额和建筑工程综合定额等指标估算。此外，当前有些城市还把可行性研究阶段的工程投资称之为“匡算”。

　　城市公园绿地普遍属于非盈利性项目，其财务评价内容与指标相对简单。但是，如果是盈利性的风景园林项目，则要进行详细的财务分析，融资方案也应该明确[1]。

　　2.3.6 项目效益评价

　　项目效益评价一般包括环境效益分析、社会效益分析和经济效益分析，要求针对项目定性分析，避免泛泛而谈。在编写中，可以参考上述提及的《项目申请报告通用文本》的说明以及《投资项目可行性研究指南(试用版)》“社会评价”的规定。风景园林工程建设项目的环境效益分析主要包括环境和生态现状、生态环境影响分析和生态环境保护措施，社会效益分析主要包括社会影响效果分析、社会适应性分析和社会风险及对策分析，经济效益分析主要是指经济费用效益或费用效果分析。与过去相比，当前的项目效益评价更加侧重于项目对各种因素的影响分析而不只是项目建成之后的正效应描述。

　 　2.4 评估资格

　　为提高投资咨询评估的质量和效率，国家和地方设立了可行性研究报告评估制度。根据《关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求》(2008年)和《企业投资项目咨询评估报告编写大纲》(2008年)。企业投资项目咨询评估报告，是指符合资质要求的工程咨询评估机构，根据项目核准机关的委托要求，对企业报送的项目申请报告进行评估论证后编写的作为项目核准时重要参考依据的咨询评估报告。另一方面，《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法(2009年修订)》规定，经国家发展改革委确认的咨询机构，可以承担国家发展改革委审批或核报国务院审批的政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告和企业投资项目的项目申请报告，以及重要领域的发展建设规划等事项的咨询评估。各级地方政府发展改革部门可以参照该办法的规定，制定有关管理办法。由于风景园林工程项目一般属于城市公共投资，编制可行性研究报告时还应该了解当地省市发展和改革委员会颁布的相关规定。

　根据《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》(1999年)的规定，工程咨询机构承担编制建设项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，不能同时参与同一建设项目的项目建议书、可行性研究报告以及工程设计文件的咨询评估业务。

　　 2.5 收费标准

　　按《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》(1999年)：工程咨询收费实行政府指导价，具体收费标准由工程咨询机构与委托方根据本规定的指导性收费标准协商确定；工程咨询收费根据不同工程咨询项目的性质、内容，可以采取以按建设项目估算投资额分档计算方式计算工程咨询费用或按工程咨询工作所耗工日计算工程咨询费用；具体可参考该规定的“按建设项目估算投资额分档收费标准”“按建设项目估算投资额分档调整系数”和“工程咨询人员工日费用标准”等附件。此外，根据该《规定》，建设项目投资额在3 000万元以下的和除编制、评估项目建议书或者可行性研究报告以外的其他建设项目前期工作咨询服务的收费标准，由各省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级计划部门制定。

　 　3 审批与核准

　　审批制建设项目的初步可行性研究报告(项目建议书)和可行性研究报告的报批一般与投资部门级别相对应。政府决策部门在批准项目可行性研究报告前，要先委托有资格的咨询评估机构对项目可行性研究报告进行全面、系统论证，以此作为项目决策的依据。城市公园绿地基本上由政府投资，实行审批制度。

　　对于核准制的投资项目，除了国务院及国务院投资主管部门明确规定的，其他一般由各省、市、县自行规定(表3)。一般来说，各级政府核准的投资项目目录都会定期修订。

　 　4 与其他前期工作衔接关系

　　可行性研究是一个前期工作阶段，与城乡规划、国土资源、环境保护等部门联系密切。根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(2007年)的要求，可行性研究阶段的3种报告类型必须具备的附件如(表4)所示。除了这些基本要求，可行性报告应该尽可能收集并附上相关部门或政府对于该项目的批复文件或会议纪要，以便论证、评估和决策机构能够充分了解各方面的意见。

　　根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》，实行审批制的政府投资项目，项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向自然资源部门申请办理正式用地手续；实行核准制的企业投资项目，项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向自然资源部门申请办理正式用地手续。完成审批、核准或备案手续是各类投资项目开工建设必备条件之一。

　　此外，可行性研究的投资估算也是当前工程管理中实施“限额设计”制度的基础性内容。

　 　5 结 语

　　可行性研究报告是项目可行性论证的重要文本，也是项目设计任务书的研究基础，具有重要的政策指导性意义。当前，大多数可行性研究报告流于形式，常是项目规划设计方案报建或工程开工建设之前才编写报批。这样就导致了相当多项目偏重于设计师个人的价值观和专业水准，缺乏严谨的科学论证基础。

　　简言之，可行性研究属于工程建设的前期工作，其研究的基础主要是本行业各种相关政策法规和技术标准规范。由于当前风景园林的技术标准规范较少，也不完备，这在一定程度上也影响了风景园林工程建设项目可行性研究报告的质量和效力。