【提要】长期以来，在政府投资项目建设管理中，工程超概算问题、招投标的公平与效率问题始终得不到有效解决。虽然各级政府及有关部门作了很大努力，出台了不少规范性文件，但效果不彰。笔者认为，目前政府投资项目工程招投标环节中存在的不少问题是其重要根源之一。本文试结合近年来的审计实践，对招投标环节中存在的诸多技术性问题进行了梳理和分析，并提出在技术上规范招投标的对策与建议。
【关键词】政府投资项目 工程招投标 问题与对策
政府投资工程招投标的三大目标是为了更好地实现质量、进度和投资控制。在整个建设过程中，招投标环节是各方建设主体围绕投资控制进行逐利最直接、最激烈的环节。当前，各级政府及有关部门出台的诸多规范性文件针对招投标环节来进行监管，但效果不彰。笔者认为，目前招投标环节中存在的不少技术性问题是这些问题存在的重要原因，应引起有关部门重视。
一、招投标环节中存在的技术性问题
（一）招标文件普遍未载明招标工程概算中的建安工程费，也缺乏限额设计需动态管理的理念，导致招标控制价在招标阶段就发生超概算的情况。
概算控制是政府投资建设项目管理的核心工作之一，其控制过程应贯彻项目建设的全过程，在招投标阶段的概算控制主要通过设置招标控制价来实现，招标控制价对应的是概算中的建安工程费，要实现项目投资不超概算，首先招标控制价不得超过概算中的建安工程费用。审计情况表明，目前的招标项目几乎都没有在招标文件中载明工程概算对应的建安工程费用为多少，使得招标控制价无法与其进行直接比较，客观上导致概算失去控制和警示作用。
概算控制在项目建设前期阶段主要通过限额设计来实现，一般建设单位拿到概算批复后便开始流水作业：委托设计单位进行施工图设计，设计完成后委托中介机构进行预算，预算完成后就直接进入招投标程序。没有通过限额设计进行概算控制的概念，更没有限额设计需进行动态管理的理念，即施工图预算超过设计概算时，应反馈给设计单位，要求修改设计，然后再进行施工图预算，直到施工图预算不超概算中的建安工程费为止。但从审计情况看，几乎没有工程实施了动态的限额设计，超概算问题因此成为顽疾，有的工程在招投标阶段就发生超概算的情况。如某堤坝整治工程，在招标文件中未载明该工程概算中的建安工程费，审计发现该工程概算为767.49万元，其中建安工程费为681.88万元，但有关部门认定的招标控制价为784.50万元，超概算中的建安工程费15.05%，说明该工程在施工前就存在超概算的情况。
（二）对招标控制价的概念不清，确定的程序错误，使得招标控制价普遍未按招标文件设置的条件来进行确定，导致招标控制价未能起到实质控制作用。
预算是根据施工图纸及有关计价规则，按常规的施工方式再结合工料机市场价格进行独立编制的。而招标控制价是针对招标工程设置的最高投标限价，必须对工程招标文件的实质性条款如质量、进度等要求有所反映。因此，预算和招标控制价是两个不同的概念。预算审核时招标文件往往尚未编制完成，因此，在时序上也应该预算在先，招标控制价在后。目前政府投资建设工程的招标控制价都只在预算基础上下浮一定比例确定后，直接作为招标控制价在招标文件中简单植入，使得招标控制价无法反映招标文件中的实质性条款要求，而投标单位又必须根据招标文件的要求进行报价，这样招标控制价与投标报价失去共同基础，导致招标控制价未能起到实质控制作用。如2008年某农村公路安全保障工程，招标控制价确定的日期为2008年8月14日，而招标文件编制日期为2008年9月16日，说明该工程招标控制价确定时招标文件尚未编制完成。经查，该工程招标控制价因未按招标文件要求进行审核相差223.37万元。
（三）招标文件普遍只提供工程量清单和招标控制价的金额而不公开其组成内容，隐蔽了工程量清单中的问题,无法检验其招标控制价的合理性，导致投标单位盲目报价，也严重影响投标效率。
据审计调查，目前政府投资项目的招标文件都只提供工程量清单和招标控制价的金额，而没有公开招标控制价的全部组成内容，各工程量清单价格由哪些分项组成、是否与项目特征相一致，组价是否合理等情况都不得而知，无法检验招标控制价的合理性，隐蔽了工程量清单中的问题，使得工程量清单的完整性、准确性无法在招标阶段通过“招标文件补遗书”的形式得以改正和完善。根据《浙江省建设工程计价规则（2010版）》第5.0.3条规定“工程量清单是投标人投标报价的共同基础，其准确性和完整性由招标人负责”。建设单位因此承担了极大的风险。如2009年某农村公路安全保障工程招标控制价因未公开工程量清单的组成内容，导致中介机构审定的波形护栏立柱数量提高了一倍，工程造价相差300余万元的明显错误，未能在招标环节被发现纠正。同时，因没有详细具体的招标控制价内容，投标单位也无法参照各分项工程的价格进行报价，使得各投标单位只能被迫围绕招标控制价的金额进行盲目报价，无法保证自身投标报价的合理性，也给投标单位带来极大的投标风险，在目前投标报价时间普遍不足的情况下，也严重影响投标单位的投标效率。
据了解，目前有关规范招投标的法规也没有明确要求将招标控制价的全部内容予以公开和提供投标报价各分项工程综合单价工料机分析表，缺乏刚性的法规要求。
（四）部分地区评标办法中规避经评审的最低投标价法而采用摸球的做法降低了竞争性，滋生了舞弊行为，既有违公平公正原则，也不利于行业的健康发展。

根据《行业标准施工招标文件》的评标办法分别规定了经评审的最低投标价法和综合评估法两种评标方法，供招标人根据招标项目具体特点和实际需要选择使用。经评审的最低投标价法由各投标单位自行报价，在风险范围内报价最低者最有可能中标，这样就会大大降低工程造价。根据《浙江省人民政府关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》浙政发〔2009〕22号文件(下称“规范意见”)规定“对技术没有特殊要求的施工招标项目应采用经评审的最低投标价法”。但在实际操作中部分地区政府投资建设工程的招投标采用了综合评估法。
所谓综合评估法就是根据技术标和商务标得分之和最大者为中标单位。其分值构成：满分为100分，其中技术标一般为30分，商务标一般为70分。技术标得分主要通过评标专家打分确定，基本上属于纸上谈兵的内容，一般情况下不会有大的差距。而商务标得分主要通过让利系数摸球或抽签的办法确定，这样谁借用资质多就入围多，谁就最有可能中标，这就给串标、围标、买标、卖标、暗箱操作等一系列违规行为提供了巨大的空间。从上述综合评估法的游戏规则看，投标单位是否中标主要是凭运气，并非根据投标单位的自身实力进行竞争，有违公平、公正原则，最终也不利行业健康发展。
（五）某些中介机构编制的招标文件质量低劣，使用术语不专业、不规范，有关条文不严密、不公平的情况非常普遍。
从近年审计情况表明，不少招标文件实质性条款存在使用的术语不专业、不规范，有关条文不严密、前后矛盾、含义不清、显失公平甚至违法的情况，招标人及招投标代理机构利用招标文件的某些条文违规操作等现象也不同程度存在。一旦招投标工作结束，招投标代理机构也完成委托任务，将大量的问题留待工程实施及结算阶段去处理。为规范招标文件，国家发展和改革委员会、财政部、原建设部等九部委56号令发布了《标准施工招标文件》。该标准招标文件于2007年出台，2010年又出台了修订版，是大量专家在长期实践的基础上总结出台的规范性文件，具有高度的公正性、专业性和严密的逻辑性，对目前规范招投标工作具有很强的现实指导意义。“规范意见”明确要求推行此标准招标文件，但是，建设单位和招投标代理机构因种种原因迟迟不愿接受，有关监管部门也监管不力，使得招标文件不规范的情况长期存在，给结算审计带来极大的争议。
二、对策建议
笔者认为，上述问题虽然是一些技术性问题，由于专业性较强，政府和有关部门出台的规范性文件往往难以到位，但都会造成政府工程增加投资，而且这些问题在地域上也有一定的普遍性。为此建议：
（一）在招标文件中应载明招标工程概算中的建安工程费用，落实限额设计的规定，并实施动态管理。在招标文件中载明招标工程概算中的建安工程费用，便于与招标控制价进行直接比较，也有利于在施工阶段的概算控制；落实限额设计的规定，对限额设计实施动态管理，确保招标控制价不得超过工程概算中的建安工程费。
（二）确定招标控制价时应充分考虑招标文件的实质性条款。有关监管部门应提高对预算和招标控制价的认识，在确定招标控制价时应确保程序正确，纠正先于招标文件确定招标控制价的做法，并充分考虑招标文件的实质性条款。
（三）应公开招标控制价的全部组成内容，要求投标单位提供工程量清单综合单价工料机分析表并明确其合同地位。公开招标控制价的全部组成内容，便于在招标阶段发现工程量清单中的问题并得到纠正，便于各投标人在更公开透明的情况下进行报价和提高投标效率，有利于减少招投标双方的风险，也有利于提高中介机构编审工程量清单及招标控制价的质量。建设单位和有关监管部门应充分认识其重要性，相应完善有关规范性文件。

（四）应加强对评标办法采用的监管。有关监管部门应督促建设单位切实执行“规范意见”，严格采用经评审的最低投标价法，公平竞争，让有真正实力的投标单位中标，避免舞弊行为。
（五）应加强对招标文件的审查把关。有关监管部门和建设单位应切实执行“规范意见”，严格按照《行业标准施工招标文件》编写招标文件和《浙江省建设工程计价规则》（2010版）的规定明确变更工程综合单价确定办法，杜绝漏洞，减少工程结算争议，降低工程造价。