城市地下综合管廊项目PPP模式的应用特点

导读

目前，无论是国家还是地方政府都在大力倡导以政府与社会资本合作（PPP）模式来解决城市基础设施建设问题。城市地下综合管廊是建于城市地下、用于敷设地下管线的重要市政基础设施。2016年财政部、住建部公布第二批15个中央财政支持地下综合管廊试点城市，PPP模式在地下综合管廊领域得到了良好的发挥和运用，对采取PPP模式建设的管廊项目，给予额外资金奖励。笔者有幸参与2016年中央财政支持的某试点城市地下综合管廊PPP项目，以此为契机，为地下综合管廊PPP项目全生命周期法律风险控制提供法律服务，并总结出PPP模式在地下综合管廊项目的应用不同于其他PPP项目的特殊之处。

｜阅读贴士｜何为地下综合管廊？

地下综合管廊是城市地下空间统筹发展规划的重要部分，将电力、通信、供水等市政公用管线收容入内，使管线的安装和维护均在管廊内进行，形成完备的城市地下管线体系和合理的城市地下管线空间布局，以期实现“统一规划、统一设计、统一建设、统一管理”的目标。城市地下综合管廊作为一种现代化、集约化的城市公用基础设施，具有有效避免城市道路反复开挖、有效优化和集约利用地下空间资源、有效提升城市景观水平等优点，是建设现代化城市的需求。

近两年来，国家密集出台与地下综合管廊相关的政策文件，从政策、资金等各方面对地下综合管廊建设给予大力支持。2013年9月，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，提出开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程。2014年6月，国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，提出稳步推进城市地下综合管廊建设的要求。2015年《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61 号）》提出，到2020年计划建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。

2014 年12 月，财政部、住房城乡建设部联合发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助。并于2015年确定10个城市为综合管廊试点城市、2016 年确定15个中央财政支持地下综合管廊试点城市。

我国地下综合管廊项目呈现一种以政府政策推动项目建设的态势，因此，本文重点在于结合当前有关地下综合管廊政策规定，对PPP模式在地下综合管廊项目的开展和运用不同于其他PPP项目的特殊之处进行提炼，以助力地下综合管廊项目更为顺畅的开展。

一、地下综合管廊试点城市的专项财政补助及其用途

政策依据	相关规定
财政部、住房城乡建设部联合发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建[2014]839号）	中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。 省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。
《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金［2016］90号）	鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，为项目规范实施营造良好的政策环境。

上述财建[2014]839号文并未就专项资金补助如何使用作具体的规定，参照财金［2016］90号文等规定，地下综合管廊项目的专项补助资金可采用以下几种方式使用：

1、用于项目前期费用补助

实施PPP项目，通常需进行可行性研究报告、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、工程勘察、初步设计、施工图设计等一系列文件编制的前期工作，专项补助资金可用于支付项目前期工作费用。

2、用于政府方出资

若项目要求政府方应以货币形式履行出资义务，那么专项资金补助可约定用于政府方出资，如有剩余部分可相应减少项目公司债务性（融资）资金金额。

3、用于财政补贴的支付

地下综合管廊项目通常采用可行性缺口补助的方式，也即当项目公司的运营收入（入廊费、日常维护费等）不足以覆盖建设成本和运营成本时，政府方将根据绩效考核结果向项目公司支付“可行性缺口补助”作为财政补贴。因此专项资金补助可用于政府支付财政补贴，如此可直接减轻政府经济补助支出的压力。

二、地下综合管廊实行有偿使用制度

政策依据	相关规定
《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格［2015］2754号）	城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。 对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。实行政府定价或政府指导价的管廊有偿使用费应列入地方定价目录，明确价格管理形式、定价部门。
城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。
《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发［2015］61号）	入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。

地下综合管廊项目投资体量大，投资总额动辄数十亿元，因此若要保障项目公司回收投资利益，保障管线单位入廊和建立合理的收费机制尤为重要。

1、保障管线单位入廊率

地下综合管廊项目面临的最大问题实际上是保障入廊率的问题，仅通过项目公司与管线单位协商入廊，逐一调动管线单位的入廊积极性，不仅工作强度大，难度更大。因此国办发［2015］61号文就规定，“已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊”，通过发挥行政强制力，强制管线单位入廊，进而确保管线单位入廊率。此外，为确保项目公司与管线单位之间入廊协议履行到位，PPP项目合同中可约定政府方应发挥行政监管效力督促和协调入廊管线单位及时缴费，以最大化程度保障和实现项目公司的收益权。

2、地下综合管廊有偿使用费的确定

前述发改价格［2015］2754号中明确规定，原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定，但暂不具备供需双方协商定价条件的项目，可实行政府定价或政府指导价。据笔者查，目前全国各地政府已陆续出台管廊有偿使用的指导性收费标准，如深圳、福州、厦门、合肥、荆门等地物价部门已出台具体的指导性收费政策。若地下综合管廊PPP项目所在地尚未出台具体的政府指导价或政府定价，对于地下综合管廊有偿使用费可采用“以项目公司与入廊管线单位协商为原则，以地方政府物价部门的指导为辅助”的方式确定有偿使用费，如此既可尊重入廊协议民事主体之间平等协商的原则，也体现了政府方的监管职责，同时确保PPP项目的公共性。

三、地下综合管廊项目可获政策性融资支持

政策依据	相关规定
《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）	完善融资支持。将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
住建部、国开行《关于推进开发性金融支持城市地下综合管廊建设的通知》（建城［2015］165号）	国家开发银行将充分发挥在重点领域、薄弱环节、关键时期的开发性金融支持作用，把地下综合管廊建设作为信贷支持的重点领域，服务国家战略。 国家开发银行各分行会同各地住房城乡建设部门，合理确定拟入库项目的投资建设主体、融资方案等内容,共同做好入库项目的前期准备工作；对纳入储备库中的项目，在符合贷款条件的情况下给予贷款规模倾斜，优先提供中长期信贷支持。

对于一般的社会资本而言，由于PPP项目风险难以预测和控制，且项目周期长，国内外经济政治变化因素不可控，因此金融机构对参与PPP项目常常踌躇不前。地下综合管廊项目巨大的投资体量给项目公司带来了相当大的融资压力，传统的商业银行贷款融资成本较高、融资难。因此，前述政策提出发挥开放性金融作用，加大对地下综合管廊项目的信贷支持力度，无疑是解决地下综合管廊项目融资难题的一大福音。

前文提及，传统商业银行贷款融资成本高，因此政府方通常会在采购文件中会要求社会资本使用政策性贷款工具，以降低项目全生命周期成本。PSL（抵押补充贷款）是政策性贷款的重要方式之一，其资金去向为政策性项目，具有增加相关领域流动性、引导市场利率、降低融资成本等优势，但中国人民银行目前仅对国家开发银行、中国农业发展银行、进出口银行发放PSL资金。此外，根据国家开发银行公布的数据显示，2015年其贷款授信额约271亿元人民币支持城市地下综合管廊建设。可见，国家开发银行既有可使用PSL政策性资金的天然优势，还具备充足的、用于支持地下综合管廊项目融资需求的资金储备。同时，国家开发银行已于2015年与住建部签署《共同推进城市地下综合管廊建设战略合作框架协议》，建城［2015］165号文也为国家开发银行把地下综合管廊建设作为信贷支持的重点领域提供了政策支持。

综上所述，地下综合管廊项目可选择国家开放银行作为融资机构，如此既有国家政策支持，又可选择使用PSL政策性资金，不失为优先考虑的路径。

四、地下综合管廊项目应开展运营绩效评价

政策依据	相关规定
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）	完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）	PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。

PPP模式关注于解决政府对建设、管理、运营不专业的问题，实现专业的人干专业的事。地下综合管廊是百年工程，其运营、维护管理应交由专业的管理团队，因此政府方就需要对项目相关设施和服务的绩效进行有效监控，确保实现物有所值，并以此为一句向项目公司支付回报。通常，项目考核可采用层级考核标准，在此基础上设置常规考核和临时考核。

运营维护期层级考核指标可设置分为四个层次：前三级为基本考核指标，全部达标方能获得100%基准运维绩效付费，不达标的按照考核办法减付基准运维绩效付费；第四级为奖励考核指标，达标的按考核办法增付奖励运营绩效付费。

常规考核：通常由政府方或政府方委托单位组织实施，可邀请入廊管线单位参加，政府方与项目公司可自行确定年度常规考核次数。常规考核结果与“可行性缺口补助”的支付挂钩，对于运维服务绩效未能达到绩效标准要求的，政府方可按相应公式扣减“可行性缺口补助”支付额。

临时考核：政府方可邀请可以入廊管线单位随时自行考核项目公司的运维服务情况，项目公司应及时修复缺陷，否则政府方可根据PPP项目合同相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额违约金。

（笔者注：前述考核方式仅为笔者提供的考核范式，不同的地下综合管廊项目可由政府方与项目公司约定确定合理的考核方式。）

政府方通过考核对地下综合管廊项目进行运营绩效评价，而非直接介入项目运营，此举既保证项目公司可根据PPP项目合同，发挥自身专业管理水平，对地下综合管廊项目进行运营维护，也使政府方在避免过度干预项目的前提下，发挥一定限度的行政监管职能和行业指导职能。

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